地方金融监管薄弱急待“补短板”

一、地方金融监管薄弱“短板”明显

(一)组织管理体制机制不顺。湖南省怀化市及辖区13个县市区2014年对地方金融监管体系进行了改革，市级由原来在市政府下设金融办并入市财政局，在市财政局设立金融科和债券科2个职能部门(财政局原已设金融债券科)承接原金融办工作。在市财政局设立金融科和债券科2个职能部门，县市区采取政府办公室下设金融办和挂靠财政局两种模式。将原来由市政府下设金融办改为在市财政局设立2个科室负责地方金融监管工作，实际上是将原来的处级单位管理降为科级部门管理，虽然由市财政局一名副局长专职负责，但在财政“省直管县”新体制下，地市财政对县级财政的组织领导弱化，不利于在全市上下统筹协调开展地方金融监管工作。

(二)监管技术手段落后人才短缺。一是地方金融监管能力建设严重滞后。对地方性金融没有建立全面完善的统计报表系统和风险预警监控系统，与地方性金融及金融活动的迅猛发展不相适应。如地方金融统计方面，仅对小额贷款公司贷款、融资担保机构提供担保等进行简单的统计，对企业债券、典当行、互联网金融、投融资公司及民间借贷等缺乏统计。二是地方金融监管人员严重不足。怀化市级由原来的20余人精简为4人(金融科2人，债券科1人)，每个县市区仅1-2人，且多数缺乏金融管理从业所需的知识储备及实践经验，以及金融专业理论素养和深入系统的金融监管知识学习。在人员少、压力大、任务重的被动局面下，监管工作只能停留在关系协调、发文开会等日常管理层面，监管能力严重不足难以有效履职，尤其互联网金融、投融资公司等新业务等缺乏监管经验和专业人才，对地方性金融只注重事前审批，对事中、事后的持续监管不能适应，缺乏创新监管方式、监管手段的能力，对金融风险不能及时识别和应对处置。在日常监管工作中，无论是从审批程序、审核要件、审核标准、时间要求，还是数据统计与分析、信息披露、现场检查等，还不够严谨，重实体轻程序的现象较为普遍。难以承担新形势下的监管重任。三是监管制度体系建设滞后。地方金融监管制度体系极不完整，配套实施细则基本上空白，各地自行制订制度体系，缺乏全国全局“一盘棋”的顶层制度设计。四是监管整体水平和效能较低。地方金融监管工作总体上缺乏系统的理论与技术支撑，非现场监管缺乏技术性的监管系统，现场监管缺乏有效的监管措施。对地方性金融风险缺乏有效的预警和防控手段，针对地方金融组织经营和风险情况未制定严密的监管措施和风险预警与处置预案。对地方金融监管工作缺乏完善科学的绩效评价机制，无法量化衡量评价一个地方金融组织监管工作成效，导致工作“干与不干一个样，干好干坏一个样”。五是缺乏制度性的系统监管。在实际监管中，各监管机构之间主动联系、沟通协调较少，对地方金融组织大数据、大信息缺乏构建与设计，监管处于“两眼黑”、“辖子摸象”。如对小贷公司、融资担保公司等服务中小微企业的信息，监管层面上没能进行收集整合分析。对小贷公司、融资担保公司、民间资本管理公司等地方金融组织之间资本渗透和业务交叉，未能从制度层面形成统一的并表监管模式。

(三)监管职能分散形成空白漏洞。一是地方金融未实现统一归口管理，监管职能分散于多个政府职能部门。如融资担保公司有的地方归口地方金融监管部门管理，有的地方由经信委负责监管，互联网金融等新兴地方金融组织和新金融产品的监管部门不明确，形成监管空白和漏洞。从地方金融监管实践看，存在片面注重机构的监管，一般重点关注高管人员任职资格、机构单体经营等情况，而忽视了高管人员管理行为、创新金融产品、资金流向、混业经营等管理。二是从中央到各级地方的纵向金融监管协调机制未建立，各地各自为政，只监管自己的“一亩三分地”，形成一个个金融监管“孤岛”和相互割裂的监管格局，全国性的地方金融管理信息体系无法形成。中央与各地方的监管信息共享、信息交换机制缺失，特别是随着混业经营、综合业务规模的不断扩大，在金融监管信息披露、信息搜集、信息共享利用等方面信息互通共享机制不顺畅，甚至存在信息壁垒、信息保护等问题。地方金融监管协调工作错综复杂，需要协调处理好与中央及地方政府、金融管理部门、各金融机构和相关政府部门、公检法等司法部门的关系，需要大量有效的沟通协调工作，单靠地方金融监管部门力不从心，无能为力。三是地方金融监管依据的法律规章体系欠完善。虽然我国已出台《融资担保公司监督管理条例》、《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》、《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》等地方金融监管规定，但存在法律层级低、内容欠完整等问题，尚无针对地方资产管理公司、投融资公司的监管规定，民间借贷、互联网金融监管规则分散模糊，地方金融监管存在执法权限不明确、依据法律欠明确、行政处罚无权限等困扰，加之监管制度建设严重滞后，造成监管空白和漏洞。

(四)风险点多面广金融乱象频发。相比中央层面的金融监管部门单纯管理银行、证券、保险等正规金融机构，地方金融监管管理小贷公司、民间借贷、互联网金融、融资担保机构、评估咨询机构、投融资机构等门类众多、纷繁庞杂、点多面广的地方金融机构或组织。随着地方金融机构和组织数量及产品的不断增加和资产规模的不断扩大，其潜在风险和管理难度也在不断增大，且风险存在隐蔽性、传染性、突发性、系统性等特点。近年来地方金融风险及金融乱象频发，如随着互联网金融快速发展，打着互联网金融旗号进行非法金融活动日益猖獗，工商注册名称和经营范围中包含“金融服务”、“金融信息”、“网络金融”、“投资咨询”等字样的公司和P2P网贷平台发布虚假借款项目为自身融资，或从事放贷融资，涉嫌非法吸收公众存款或集资、高利贷。怀化市近年来宜信普惠、金融港、平安普惠、99贷等多家信息咨询公司争抢民间借贷“蛋糕”，以无抵押无担保诱惑群众高息融资。各地地方金融监管不同程度存在重审批轻监管、轻发展的问题。地方金融监管因人员少，监管力量薄弱，客观上把主要精力放在审批上，忽视了正常的监管工作，甚至存在“会批不会管”、“以批代管”、“重机构监管轻行业监管、重业务监管轻行业发展”等问题，导致监管工作浮于表面，监管措施流于形式，风险防范不到位，特别是对地方金融组织经营和风险情况不能及时准确掌握。有的地方只追求机构数量增长而忽视发展质量，地方金融组织机构布局不合理，发育不良甚至夭折的问题非常突出。怀化市小贷公司、融资担保公司近年来发展陷于停滞，全市注册成立融资性担保机构11家，但只有3家正常运营，2017年末在保余额2.5亿元，其它陷于停业困境。

二、加快补齐地方金融监管“短板”的建议

(一)全面设立地方金融局完善地方金融监管组织体系。一是借鉴上海市、浙江省做法统筹推动各省市区尽快设立金融监管局，由地方金融监管局统一归口管理地方金融监管职责，提升管理级次，赋予监管协调、风险处置、规划制定等更大更重的职权。二是加强对地方金融监管的统筹协调与顶层设计，金融稳定委员会对地方金融监管实行统一领导并委托人民银行等部门加强监管指导，推进统一规则建设并按照统一规则开展金融监管，明确地方金融监管的职责定位和监管的界限，并针对不同类型的地方性金融机构或金融活动制定统一的监管规则。三是健全外部监管体系。加强多部门、多行业合作，建立地方金融运行分析和执法协作机制，增强监管合力。发挥会计、律师、评估、审计等中介机构作用并规范其服务收费，为地方金融监管提供外部支撑。培育发展地方金融行业组织，发挥其行业自律作用。

(二)加快地方金融监管法规制度建设实现依法监管。一是加快推进地方金融法规和规章制度建设，构建地方金融监管法规制度框架体系，对涉及到地方金融组织的综合监管、业务监管(功能监管)作出制度性安排，对各类地方金融机构或组织监管制度体系框架作出统一性规定，积极跟进立法工作，做到地方金融监管工作有法可依、规范开展。结合地方金融监管工作实际加快修订完善各类监管制度，对审批时限、审批权限、审批流程、备案要求、现场检查、处罚权限和流程等作出统一规定，规范和明确监管自由裁量权。二是赋予各地地方金融监管立法权限与灵活性。督促各省、市、县级地方政府结合本地地方金融发展实际与特点，研究制定地方金融发展和监管条例，加强地方金融监管。三是推动建立健全地方金融监管多层次问责机制。建立对地方政府领导、金融管理部门及监管人员的问责机制，对履职不力、严重失职渎职的部门及责任人进行严格问责，压实地方金融监管责任。

(三)加强地方金融监管队伍与能力建设。一是加强地方金融监管队伍建设。通过社会招聘、大学生毕业等渠道遴选适宜人才，充实地方金融监管队伍并加强人员教育培训，尽快提升监管能力和水平。二是加强地方金融监管能力建设。借鉴正规金融统计、金融风险监测评估等系统，建立健全地方金融数据统计与监测平台，为开展金融监管工作提供基础支撑。三是积极创新地方金融监管手段方式。丰富和完善监管技术手段，对地方金融机构及组织信息实行统一汇集、统计和分送，有效避免信息不对称，协同推进监管工作，消除监管漏洞与空白，实现地方金融监管的机构与组织及产品的全覆盖。充分利用大数据、云计算、区块链等技术，建立全国统一科学合理的地方金融监管信息化系统，实时、全方位、穿透式对地方金融活动进行监测分析、风险预警，提高金融监管的有效性。

(四)加强地方金融风险防控维护区域金融稳定。一是把握守住不发生区域性和系统性风险的底线，将保护金融消费者权益置于首位，通过加强事中、事后监管，注重防范单体风险，做好地方金融机构或组织的日常监管。二是统筹建立科学高效多层次的地方金融风险防控机制。加强中央金融管理部门与地方金融监管局的信息共享、协调联动、沟通合作，建立紧急磋商机制与联合应急处置机制。特别注重防范风险传递和风险叠加，及时有效做好重大风险应对处置工作，维护地方金融体系安全稳定。