国有金融资产管理改革模式设计与政策匹配

在目前的阶段背景下，经济体制的改革已经进入了深化阶段，监管体制的改革已经成为了加深整体金融体制改革的的重点工作。完善并加强金融体制的管理，解决现行中的体制、结构矛盾，使其更好的适应市场化经济的需求，为实体经济的发展起到推动作用，是国有金融资产管理改革的内在动力。

一、 国有金融资产管理中存在的问题

(一) 缺乏统一规划与战略布局

首先，在理论依据上存在着深度不够的问题，需要在重点金融机构股权的理论上进行深化研究。其次，在中央控股的金融机构中，控股的区间没有明确的统一规划，尚未明确区分出来。第三，在现有的政策性机构中，权责划分不明显，职能边界存在模糊的情况，而相应的约束机制也没有完善到位。

(二) 金融机构治理问题

治理问题首先体现在股权的董事制度上，大部分董事都是强制任命，由财政部、央行等退休的官员任职，缺少一线的管理经验，不能很好的发挥出岗位作用。同时，在监事的监督上也存在问题，经常出现监事与董事职位重合的现象，不利于监督工作发挥效果。另外，董事会的整体结构存在漏洞，中小股的的发言权相对较少，也没有形成有效的代言机制。

(三) 业绩监控与评价不完善

在国有的金融机构中，针对业绩的监控措施行对匮乏，虽然在制度中，无论是汇金公司还是财政部，都要对国有的金融机构实行监控措施。但是，这两个部门的监控过程中，都没有合理有效的机制来保证目标的落实。

(四) 金融资产管理与信息公开

第一，在现有上市的国有金融机构中，大多数公司所公开的信息内容都存在着不足性的提点，有很大的改进空间。第二，国家对于非上市的国有金融机构的管控力度不够，没有实行形影的政策和法规，使信息的披露范围和内容存在很大程度的局限性。第三，针对国有的金融资产，没有形成统一的管理，在信息公开的过程中，经常出现不及时、不到位、不充分、不标准的情况。

二、 进行国有金融资产管理模式改革建议

伴随着我国国有金融体制改革进程的不断深入，市场运行机制发挥出主导的作用，在汇金模式为主题的国有金融资产的管理模式同样要做到与时俱进。

(一) 发展方向控制

国有金融资产的出资人管理模式，在未来发展的方向上，要控制好改革中的重点，定制主线思路并认真落实。

1. 坚持改革方向的市场化

第一点，国有的出资人代表，是一个拥有市场性的独立主体，在立法形式下清晰其社会地位与组织性质，以公司控股的形式，而非国家行政机关独立存在。通过资本的运作手段，发挥出国有出资人注资、改制的平台作用。

第二点，市场化理念，是出资人代表必须秉持的基本思想理念。依据市场的经济原则和相关的国家法律、法规，在市场规律之下，帮助国有的金融企业实现科学、高效的发展。

第三点，国有出资人在公司治理制度的整体框架下，实现金融企业内部的升华改革[1]。利用公司治理的渠道作为保证，以党对干部、人才的绝对管理为目标，贯彻并执行相关的国家方针与政策。

2. 保证所有权主体的相对集中

国家的所有职权要尽可能的集中，国有的金融资产出资人的职责，最好由1-2家专门的机构行使，使管理的平台相对集中，最终实现国家所有权行使过程中权利与义务的统一[2]。

同时，要使国有金融资产的管理平台的作用，被国有出资人的代表充分的发挥出来。与公共财政部门进行紧密的配合，参与到国有金融资本的预算管理工作当中。有效的配合金融管理部门、宏观经济的管理部门，使国家的宏观经济政策更有效的落实，并加强国有金融企业的金融风险防控能力。

另外，国家公共财政的财务管理部门、国家的审计部门，要对国有金融资产的出资人代表进行严格、仔细的监督审计。

3. 保证出资人职能与公共职能的独立性

首先，要做到国资管理中金融类与非金融类的明确分离。借款人通常都是工商企业，而如银行等金融机构则充当债权人的角色，如果在统一机构的管理之下，会不可避免的产生利益输送、内部照顾等问题，降低市场的公平度，方案资源配置的有效性。

其次，金融业和非金融行业存在很大的行之差异，对专业的要求各不相同，所以在管理的思路、方式上也不能采用统一的方法。

另外，在国有金融资产的出资人代表，行使自身出资人职责的过程中，和政府的相关部门是平行运作的模式，直接向国务院进行报告，使出资人职能与政府的公共职能实现分离，防止政府公共目标，对国有金融企业的正常经营发展目标造成影响。

4. 打造专业化平台

首先，国有出资人代表在授权范围内，制定国有金融企业的相关所有权政策，并做到定期的检查与修改，清晰国家金融领域中，行使相应所有权的目标、远景和战略方针[3]。通过股东董事会的磋商，国有出资人代表要确定出于战略目标一致的整体业绩目标。

其次，在所有者政策的相关规定下，国有出资人代表要以市场化的形式，选择聘用懂得经营、管理的董事，高效的对董事会进行监督管理工作，以此来实现对管理层的监督，助力战略目标的落实，实现绩效目标的高效完成。

最后，在公司的常规治理渠道内，国有出资人代表要有效地参与到国有金融企业的重大事项的管理和决策当中，充分发挥代表作用。

5. 加强国有金融管理的整体透明度

要通过年度报告、公共网站等具体方式，把国有金融资产的相关政策、业绩、国模、价值等重要信息进行公开发布。同时，要加强国有金融企业的信息管理方法，尽量做与国际水平接轨，并用国际上公认的高质量标准对信息进行公开。

(二) 管理模式选择

在我国，汇金模式是现行的主要金融管理模式，其形成与金融改革的初期阶段，长期以来发挥着极为重要的作用。但是，随着市场化进程的不断深入，金融改革的市场化进程也刻不容缓，而现有的模式并不能很好的适应当前的形式，导致在实际运行中，出现了不合理、不适应的问题。尤其是汇金模式，其妥协模式下产物的本质在市场化环境中暴露无遗。

通过对未来发展整体方向的展望，适时、适度的对汇金模式进行调整，建立起更加合理、有效的出资人代表模式，有助于国家对国有金融资产所有权的行使。

在市场化环境中，最优的管理模式首先应充分适应市场化进程，满足其集中化、市场化、专业化、透明化和独立性要求。同时，还要注意内部的阻力问题，在现实的改革进行中，把利益集团对改革阻力降到最低，使改革的成本达到可以承受的标准。

具体的来分析，需要考虑以下的几点因素。第一，市场化发展方向，所采用的管理模式一定要以市场化导向为依托，使其利于国有金融机构的市场化进程。第二，保证独立性，管理模式一定要注意协调国家的宏观战略与微观日常管理的关系，使二者保持相互的独立性，不会产生干扰。第三，坚持政治隔离的原则，管理模式必须注意是国有金融机构不受到政府部门的影响，更好的形成自身职责，完成目标。第四，利益冲突，新型的管理模式要兼顾内在实际的利益问题，把各方在改革中的利益冲突降到最低，减少形式改革的阻力因素，保证制度改革的顺利进行。第五，制约、平衡机制的建立，在新的管理模式中，要注意避免使各方都有决定权却不负责的情况发生，让各个部门相互之间产生制约关系，达到权利的平衡[4]。第六，注意改革的成本，新管理模式的落实过程中，如果改革的成本过大，相应的受到的改革阻力也会更大。同时如果改革成本过大，在改革的过程中，很可能会出现剧烈的反应，使制度改革陷入危机。

综合现有的理论和实务内容，主要有以下几种办法。

模式一，在保持现行的汇金模式的整体框架的基础上，集中其他的政府管理权，是汇金公司获得更多的管理权限。实行这种方式的改革，不用转移单亲的金融机构股权，所以，不需要把财政部门管辖下的国有金融机构的股权转移给汇金公司，仅通过常规的授权方式就可以完成管理权的转变，减少了环节，使改革能更有效的集中全力。

模式二，区别于模式一进行，转移国有金融子长的管理权集中到汇金公司。由于汇金公司属于国务院的直属管理企业，与中国投资公司属于平行关系，可以代表国家来行使国有金融机构中出资人的职能。

模式三，模式回归，使现行的管理模式回归到2004年之前的管理模式。使国有金融资产的出资人职能，由国家财政部统一进行管理，把汇金公司和其所负责的所有职能全部移交。使国有企业与国有的金融机构，全权由财政部负责。在该模式下，无论是国家的宏观战略决策，还是金融机构的微观股权管理，财政部都要全权承担。

模式四，使汇金公司完全从中国投资公司中分离出来，实现向财政部单独报告，再由财政部汇报给国务院。在此种模式下，大大的解放了财政部的工作量，使其脱离了股权日常的管理行为以及技术工作，能有更多的精力集中在宏观战略的政策制定上。同时，能更加有效的对汇金公司进行有效的监督管理。

模式五，建立国有资产管理委员会，使其成为独立的管理部门，有汇金公司定期向其进行汇报。并划分出财政部的金融资产管理职能，交由国有资产管理委员会负责。使财政部仅担任财政政策的管理职能，分出国家所有权的代表机构方面的职能。

综合以上五种模式，除模式一外，都是改造汇金公司，使其成为独立机构，代表着国家所有权，独立于中投公司而存在。在模式二和模式三中，都是统一了国有金融资产所有权的管理职能，如汇金公司或财政部。而模式四和模式五，则是采用双层管理模式的办法，划分职能，分别交由财政部或金融国资委承担宏观决策，有汇金公司管理日常管理。

三、总结

国有金融资产的管理模式，直接影响着国家金融市场的稳定。在市场化不断深化的今天，改变管理模式，使其更适应市场化的金融环境，是管理部门发展进步的必然，也是有效维护国家金融稳定、提高管理效率所必须经历的重要历史性环节。