精准扶贫视角下水库贫困移民脱贫工作存在的问题及其对策建议——基于江苏省盐城市D区的实地调查

曹 珩

（河海大学公共管理学院，南京210098）

一、D区贫困移民脱贫工作存在的问题

（一）帮扶对象信息难以精准识别

1.与贫困移民的沟通交流少

基于基础设施建设对于安置区发展的基础性作用，自安置区后期扶持工作陆续开始之后，移民主管部门将工作重点放在了与移民生产、生活环境密切相关的硬件水平的提高上，因人力资源条件欠缺，对于移民自身发展问题并没有多余精力关注，与贫困移民群众的沟通交流更加有限，因此对贫困移民的信息了解较少。在对D区实地调研的过程中，很多移民表示，除了其所在村组大队队长，他们对其他移民管理人员都不太熟悉。他们认为，镇里主管移民的干事只对两类移民群体比较熟悉，一类就是移民中树立的典型，如创业成功的种粮大户、养殖大户，这类人能力突出，经常被作为典型进行宣传，受到上级领导的接见；另一类就是年富力强又头脑灵活、经常找出理由上访、比较“有点子”的移民“头头”，移民主管部门对他们的信息动态十分敏感。而像自己这种老实本分又没有太大发展能力的移民经常会被移民管理人员忽略。

然而，往往就是这一类“经常会被忽略”的移民群体，最容易发生贫困问题。当他们有个人发展或家庭生活方面的困难时，一方面，他们对相关政策不够了解，很难找到能顺利解决自己问题的正确方式；另一方面，移民主管部门因对这部分人的信息不够熟悉，也无法及时了解到他们的需求。

2.人口流动增大统计难度

很多移民户属于家族中搬迁至D区的独户，因此与迁出地重庆老家的家人朋友依旧联系紧密，来往频繁。当地一些移民还因此抓住商机，干起了D区至重庆老家的长途大巴运营，可见D区移民搬迁后在安置区和迁出地的流动性依然非常大。而因为在老家还有很多亲人，相比待在安置区而言，个人发展面临的社会关系障碍较少，也更容易获得亲朋好友的帮助，因此一些移民逐渐倾向于回到重庆继续发展，在D区几乎没有留下家业，成为“空挂户”。这就造成安置区的村民、村干部对他们的现状几乎不了解，扶贫人员想要确定他们的生活水平基本不可能，因此成为信息精准识别时的统计“漏洞”。

另外，一些移民群众因搬迁到D区后的地理环境及市场条件发生变化，在迁出地学习的生产技能难以得到发挥，对安置区的生产生活环境又不能完全适应，便选择外出打工谋求生计。但由于其在安置区的社会关系简单，平时并不经常回家探亲，甚至只在逢年过节回来，因此，对于D区的后期扶持政策实施状况他们并不了解。移民主管人员也无法从他们的亲戚朋友处了解到详细情况，只能通过通讯设备与他们取得联系进行简单询问，难以全面真实地了解到他们的生产生活状态，造成统计信息的误差。

（二）帮扶项目设置存在缺陷

1.项目设置机制不尽合理

根据D区2015年颁布的《三峡移民后期扶持管理实施细则（暂行）》规定，该区每五年重新编订一次的《移民安置区基础设施建设和经济发展规划》及依据该规划逐年编制的年度计划都是由移民安置区所在各镇配合区移民主管部门和区财政部门共同编制的。经上级机关批准的规划与年度计划必须严格执行，是不得随意调整或更改的，如果确实需要调整或更改，需要报原批准机关审批。其中年度计划需要变更的，必须在同年12月底前由各镇提出书面申请后，交由区移民管理机构会同区财政部门另行逐级上报。

可见，该区的基础设施项目规划和移民发展项目规划都需于前一年制定完成，之后便不得调整或变更。但因经济发展速度加快，项目规划中针对扶持移民生产力发展的项目未必能适应次年的市场需求，造成了信息的迟滞和资源的浪费。

2.扶持项目形式较为单一

通过项目扶持方式实现移民安置区的基础设施建设和经济社会发展，是水库移民后期扶持政策的重要初衷。在经济发展的不同阶段，移民安置区对不同类型帮扶的需求程度也是不同的。在后期扶持的先期阶段，安置区所在的我国广大农村地区，基础设施整体水平较低，基于“要致富，先修路”的现实需求，对移民群体的帮扶项目设置也以道路、桥梁建设等基础设施为主。出于相似的考虑，也因扶持资金有限，必须集约使用，在针对移民生产发展项目设置的问题上，只能以重点农（副）产品补贴、重点劳动技能培训的方式，通过对移民群众生产较多的几类农（副）产品进行补贴，并选择较受市场欢迎的几类从业技能对移民进行培训，实现对绝大部分移民群众的帮扶。

从调研资料中分析发现，自后期扶持政策从2006年起实施以来，D区移民主管部门设置的扶持项目主要有房屋修补、道路建设、桥梁建设、种植补贴、养殖补贴等五种，形式比较单一。由于自然环境限制、人力资本不足、可用经费有限、移民积极性不高等原因，其他类型项目设置数目较少或频次较低，使得移民所需求的其他类型扶持项目的设置无法得到满足，造成一些移民群众的生产力发展受到影响、生活条件长期得不到改善。

（三）脱贫帮扶力度有待提高

1.过度关注基础设施建设

通过分析D区调研资料以及了解其他移民安置地区的项目扶持政策，不难发现，自水库移民后期扶持政策实施以来，各地以基础设施建设项目为主的工程项目数量一直占据后期扶持项目总数中的绝大部分，资金分配亦是如此。这就形成了偏重基础设施工程项目建设的“硬”扶持现象，而针对移民个人生产发展所制定的“软”扶持政策却并不多见。

究其原因，基础设施工程项目建设从规划、批复、招标、施工、验收到审计，均以具体数据为基础，方便操作与实施，因而受到移民主管部门的欢迎；安置区基层政府也乐于将规划整齐的房屋、道路、桥梁作为自身治理成果的体现，而水利设施完善的农田、河道等又可直接作用于安置区农民的生产发展，因此也十分期望所在辖区能够在后期扶持中获得更多的工程建设项目，于是在上报本区域后期扶持项目需求时强化了对基础设施项目的需求程度。而各类移民发展项目的规划由于移民需求复杂，制定相关政策需要大量人力、物力、财力，同时容易引发移民分歧、攀比等不稳定因素，使得项目设置较为困难，因而数目较少，扶持力度也有限，难以满足移民的帮扶需求。

2.帮扶政策覆盖面过小

调研结果显示，2016年D区移民家庭人均纯收入为13 078.57元，其中经营性收入为3 634.98元、工资性收入为8 015.43元、转移性收入为1 064.76元、财产性收入为2 363.4元，种植业、养殖业、打工收入、其他类型创业收入是移民们主要的收入来源。但在绝大多数有青壮年的贫困移民家庭都表示，打工收入才是他们的最大收入来源。原因主要在于，虽然政府鼓励创业，并对种植业、养殖业给予扶持，但就目前主要的两类项目扶持标准而言，一类为具有一定规模的种植、养殖业可获得的帮扶，但他们并没有多于的资金用于前期投入，因此无从谈起；另一类为政府直接赠与帮扶对象小部分植物秧苗、动物幼崽等，并教授种、养殖知识，帮助其发展种植、养殖业，但这类扶持的申请人较多，政府往往挑选其中贫困程度较高、劳动能力有限的移民进行帮扶，而他们并不符合标准，再者这类型的帮扶只适合帮助日常支出少、负担较轻的移民，对于负担较重的家庭作用很小。虽然种植、养殖业的收益往往更高，项目扶持力度也大，但打工挣钱基本不需要资金投入就可获得一定的回报，且风险较小。因此，他们却不会选择从事种、养殖业，也无法享受相关的政策扶持。

分析D区现有的水库移民后期扶持政策可以发现，虽然后期扶持项目帮扶政策面对的是所有符合后期扶持范围要求的移民，但因为移民个体差异和扶持标准设置等原因，并不能全面覆盖有帮扶需求的移民群众。一些移民发展扶持项目的扶持标准设置范围过小，只针对小部分移民群体，而很多需要帮扶的贫困移民群体却因基本条件都达不到而不能享受到政策优惠，足以见现有帮扶政策的覆盖面十分有限。

二、完善D区贫困移民脱贫工作的对策建议

（一）提高精准识别工作的实效性

1.引导贫困移民积极参与

移民主管部门要联合村干部做好贫困移民精准识别的入户宣传工作，确保每一位有帮扶需求的贫困移民都能了解到相关政策。同时，着重利用召开培训会、座谈会、拉家常等形式，扩大贫困移民精准扶贫工作宣传的广度和深度，确保相关政策及时、准确传达到贫困移民之中，使移民群众在充分了解的基础上支持、参与到精准识别工作中。

2.制定精准有效帮扶规划

通过精准识别全面细致地了解了贫困移民的生产生活情况后，要深入分析致贫、返贫原因，认真查找脱贫致富的有利条件。比如，有创业意向或者创业失败的移民肯定是有劳动能力和希望通过自身努力实现自我发展要求的，未成功的原因是资金问题还是技术水平受限；因病致贫则能分为突发性急症还是长期慢性病两种情况，并深入了解其是否还有劳动能力、劳动能力受到什么程度的影响。只有逐村逐户制定帮扶规划，才能实现帮扶规划与贫困原因、有利条件相互对应，制定出具有实效的帮扶规划。

（二）加大对贫困移民的人力资本投入

1.合理设置培训项目

移民主管部门应联合有关部门，将区域内政府、企业、公益组织等各类主体所占有的培训资源进行整合，把农村劳动力转移培训、移民培训、专项职业技能培训结合起来，强化市场需求的导向作用，优先设置适应市场发展需要的培训项目。同时，要由移民安置村所在镇移民主管人员经调研后整合相关材料，交由区移民主管部门每季度一次统筹编制《农村移民劳动力培训规划》，针对不同年龄、特长、就业意愿及文化层次的贫困移民人口，统一规划，安排学习内容。

2.注重青壮年移民劳动力的培育

对贫困移民中的青壮年劳动力，要根据个人意愿提供就业辅导和技能培训，组织有针对性的中短期技能培训，快速提高他们的技能和综合素质，从而增强其就业竞争能力。同时，还要把短期培训与长期培训结合起来，对那些具有初、高中文化程度并善于钻研的贫困移民，除了安排参加职业培训外，还可以在他们中间适当选派一些人送到有关大专院校进行深造学习，接受更高层次的培训，学成归来之后，更好地为安置区服务，通过他们带动一方移民致富。

（三）扩大帮扶资金的使用范围

1.加强贫困人员生活保障

对于没有劳动致富能力的贫困移民，在条件允许的情况下，可在纳入最低生活保障范围的基础上，增发部分帮扶资金，进一步改善其生活。另外，可通过利用帮扶资金帮助贫困移民缴纳基本医疗保险费用、设立特殊病症救助慰问金、购买药品等方式，在减轻贫困移民生活负担的同时，提高他们的身体健康水平，缓解因病致贫的困扰。同时，可进一步探索利用帮扶资金为贫困移民人口购买重大病症医疗商业保险政策，从而构建起由基本医疗保险、大病救助和重大病症医疗商业保险相结合的多重防线。

2.探索创业贷款贴息扶持

对于很多有完善的创业企划或扩大生产规模的需求但苦于银行贷款抵押不足、民间融资成本过高的贫困移民群体突出反映的创业贷款难问题，可以积极探索设立专项帮扶资金用于贴息的政策，对贫困移民进行贷款贴息扶持。通过由贫困移民向金融机构申请商业贷款，金融机构和移民主管部门工作人员对有贷款意向移民的家庭基本情况、财产状况、生产经营项目、资金分配、诚信信息等进行调查摸底后，建立移民贷款信息档案，选择条件适宜的移民进行合作。申请通过后，向移民发放贷款，移民主管部门对贷款给予利息补助。这一举措将会大大提高贫困移民群众发展经济的积极性，促进贫困移民脱贫致富。

参考文献：

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