NGO参与下的欧美文化遗产保护管理机制与模式

陈 蔚，刘 美，朱 正

（1. 重庆大学建筑城规学院，重庆 400000；2. 筑博设计股份有限公司，广东 深圳 518000）

NGO一词是英文“non-governmental organization”的缩写，汉语直译为“非政府组织”，其特点可归结为：①组织性；②民间性；③非营利性；④自治性；⑤志愿性[1]。文化遗产中NGO的出现不仅源于应对政府无暇顾及的庞大遗产保护内容，更是民主社会的体现，是人们关注文化遗产主动性的重要体现。纵观遗产保护的发展过程，从《雅典宪章》中对保护对象的定义，到《奈良文件》中对东西方遗产保护手段的理解，再到现今NGO组织的积极参与，经过了对“保护什么”的探讨到“怎么保护”的论战，现今遗产保护的主题已进入到“为什么保护”和“谁保护”的阶段。在遗产背后，除历史价值外，其所蕴含的巨大社会价值、教育价值必然会促使遗产走出玻璃展柜，走进人民的生活。可以说，NGO参与文化遗产保护是一个必然的发展趋势，也只有让NGO积极参与，文化遗产保护事业才能继续焕发勃勃生机。

在欧美等民主政治出现较早的国家中，NGO参与文化遗产保护事业也较早，现已形成较成熟的机制与模式。

我国虽在1928年便出现NGO参与文化遗产保护的雏形——“唐塑保存会”，但其概念真正引入我国则是在1995年[2]。现阶段文化遗产保护过程中的NGO参与，伴随着人们对文化遗产的日益重视，逐渐成为遗产保护的重要组成部分，但在其蓬勃发展的同时也面临着参与程度参差不齐、管理机制不完善等问题。如何发展并完善文化遗产中NGO的保护管理机制与模式已成为现阶段我国文化遗产保护的关键性问题。因此，对欧美成熟的NGO参与文化遗产保护模式进行梳理分析是必要的一步。文章将着重对欧美国家的NGO参与文化遗产保护模式与管理机制进行全面系统的梳理，力图更为详尽地展现该模式以供借鉴学习。

1 欧美各国NGO参与文化遗产保护模式与管理机制

由于欧美各国的民主社会建设起步较早，有关公众参与的理论与思想深入人心，使得这些国家的NGO更为广泛且主动地参与到文化遗产保护中去，并在其实践过程中形成了各自的管理机制与模式。下文将从NGO的体系特征、工作内容和资金来源3个方面对欧美各国成熟的NGO管理机制与模式进行梳理分析。

1.1 英国NGO参与文化遗产保护模式梳理

在“契约”等现代公民社会理论的熏陶下，英国公民凭借其良好的社会责任感以及参与社会生活的高度热情，在早期便积极主动投身于文化遗产保护事业。

由英国政府统计数据可知，在艺术/文化/遗产/科学这一分类下的注册慈善机构有30 562家，属于环境/保护/遗产分类下的注册慈善机构有19 427家。

这里需要厘清的是，并非所有的慈善机构都是NGO组织，如显赫的英国遗产是慈善团体，是英国官方的首席顾问，不属于NGO组织，但是其总体规模之大从侧面说明英国公众参与程度之高。在英国的文化遗产保护体系网络中，NGO作为其中实施具体项目的主力军，已成为英国文化遗产保护工作中最为重要的力量。

在英国，NGO属于慈善机构，根据《慈善法》可分为由议会法认定、皇家特许、信托和公司4种形式。其中议会法确立的NGO具有一定法律效力，地位较高；皇家特许的NGO具有至高无上的永久地位，较容易从国家资助方案中获得资金的支持；而信托以及公司则是较为普遍的NGO形式，其庞大的数量使其成为文化遗产保护中的重要力量。4种形式虽地位不同，但其间并无纵向隶属关系，各自独立负责其事务发展。对比英国政府的二级行政构架，NGO平行的体系构架与其并无对应关系，体现出其较高的独立性。但两者并非毫无关联，NGO需通过英国慈善委员会对其身份进行认定和注册，并受慈善委员会的监督；慈善委员会作为政府与NGO之间的联系点，其非政府部门的属性既保证NGO的独立运行，同时也分担政府对NGO的监督管理任务（图1）。

图1 英国NGO参与下的文化遗产保护网络（来源：作者根据资料整理自绘）

在英国文化遗产保护中，各NGO的工作内容根据其类型的不同各有区别。议会法认定以及皇家特许的NGO资源较为丰富，其主要职能为制定遗产保护中的相关准则以及为重要遗产保护项目提供支持；信托类NGO的主要职能为募集资金并用于文化遗产保护事业；公司形式的NGO工作内容广泛，包括具体保护项目的实施、刊物出版、遗产保护事业的宣传等，各个公司负责不同类型的文化遗产项目，并形成具有特色的保护方式。例如，英国“空间”公司，将废弃的工厂改造成为价格低廉、群居效果良好的工作室，获得了艺术家们的一致好评。英国NGO在文化遗产保护中涵盖面广、人员组成丰富，除志愿者与会员外，还包含专家学者以及组织管理者等[3]。

从英国慈善委员会的统计数据可知，英国NGO的资金来源分为志愿性捐款、筹集资金、投资以及活动收入。志愿性捐款即来自公众的捐款、遗赠、政府提供的资金以及基金会的赠款；筹集资金为通过向公众提供产品和服务所获得的收入；投资包括股息、利息和租金；而活动收入则是专门为特定机构提供产品和服务所得的费用及赠款。其中筹集资金与活动收入的区别在于，前者提供的产品和服务并不针对特定对象，后者则具有针对性。对比各类型参与文化遗产保护的NGO收入情况，发现其各类资金来源比例与NGO类型并无直接联系。具体表现为规模越大、活动收入越高，志愿性捐赠所占比例则较少，由此也体现出NGO具有自主创造财富的潜力（图2）。

图2 英国NGO组织收入来源占比情况（来源：英国国家统计局）

英国文化遗产NGO具有较高的独立性管理机制，其工作内容根据NGO类型不同，形成有层次的构架体系，在资金来源上重视对自身创造财富潜力的开发。

1.2 法国NGO参与文化遗产保护模式梳理

法国的遗产保护发展经历了从“国家集权”到“全民保护”的遗产保护政策变化过程，该变化除了为应对日益复杂的遗产保护问题以外，也与法国政府自身构架的变化息息相关。法国曾为高度集权的单一制国家，在1982年进行地方分权改革后，地方政府获得了较多的决策权和财政自主权，这便使人民更加接近国家的权力，加强了国家管理的民主化。在此影响下，公民对地方生活的参与度得到了提高，这也为NGO参与文化遗产保护奠定了良好的社会基础。

法国遗产保护重心的变化跟随其政府放权的过程而发生，其NGO管理机制也受法国政府行政构架的影响。法国政府分权改革后形成了中央、大区、省和市镇4级政府，隶属关系只存在于中央与地方之间，而地方政府只是按大小规模进行划分，同级别地方政府之间为平行关系，不同级政府间为斜向关系。受此层级制度影响，法国NGO之间虽存在国家、地区、联盟和私人等规模差异，但其中并不存在隶属关系，只存在是否为注册协会以及是否为国家承认协会的区别。三者间的区别在于权力大小，即非注册协会不能开立银行账户，不能签订合同，甚至不能签租约；注册协会有权利雇用人员、开立银行账户，并拥有物资和财产，可自愿组织并出售会员资格、商品及服务；国家承认协会是唯一可募捐、继承金钱或房地产的机构[4]。如法兰西老房子协会，原本为阿莫迪奥建立的私人协会，但其于1963年成为国家承认协会，便拥有了较高的权利（图3）。

根据工作内容不同，法国NGO主要可分为两类：①基金会形式；②协会形式（表1）。法国的基金会以接收和管理财产的方式发展公共事业，对文化遗产的保护起着重要的作用。目前，法国最大的有关文化遗产的基金会是“遗产基金会”，它是私有性质的基金会，但受到了国家扶持。法国与文化遗产相关的其他基金会规模都较小，活动领域为国家政府未涉及的部分或比较特殊的领域，它们是法国遗产保护资金保障体系中的一部分，如沿海沿河遗产基金会、麦克希姆·古里·拉夫基金会等。协会形式的NGO涵盖层级更广，从国家到私人，每一层级都有各类协会开展文化遗产保护工作。由于其覆盖面广，工作内容也十分多样，如私人协会中的古宅邸协会，通过提供各种技术帮助和相关的培训，协助拥有私人宅邸的业主保护其建筑遗产。作为联盟协会的“法国遗产保护联盟”则致力于建筑遗产保护及其大众教育，如传统营造工艺的培训和研究。而在地方协会方面，主要致力于地区间的遗产保护活动，如“特色小村镇协会”目的是为建立起一种共同交流的平台，促进一些特色小镇的价值挖掘和文化保护。在这两种主要工作内容中，各NGO的具体工作内容随其规模的增长而变得更为宏观。

图3 法国遗产保护组织网络（来源：作者根据资料整理自绘）

表1 法国NGO参与文化遗产保护的形式

法国政府重视文化遗产保护，法国NGO活动资金的主要来源便为政府拨款。同时，政府通过税收优惠政策，即资金捐赠者可获得最高不超过其年收入20%或捐赠额66%的个人所得税减免等措施，鼓励社会捐赠。

由此可见，法国NGO参与文化遗产保护模式以基金会和协会为主要形式，在国家政权逐渐下放的过程中，形成了国家重视、基金会支持、民间协会参与的文化遗产模式。

1.3 西班牙NGO参与文化遗产保护模式梳理

西班牙作为世界遗产数量排名第三的大国，其政府在19世纪初便已开展文化遗产保护工作。西班牙公众参与保护工作则是在成立自治区的背景下逐渐发展起来。西班牙的行政构架为中央、自治区、地方3级，中央政府与自治区政府的职能有所交叉，根据其宪法规定，两者发生冲突时，国家职权高于自治区，由此可见权力仍掌握在中央政府手上。在此背景下，即使NGO的参与已经占有重要地位，但其文化遗产保护思路仍坚持由政府主导、全民参与。这种政府主导的保护思路使得西班牙的NGO未能完全独立于政府管理，只能作为配合者在政府制定的政策下开展相应的文化遗产保护活动；只能以教学团体与民间团体的形式参与到管理保护、宣传教育中去，利用发展3大文化遗产保护板块中的后两者。而管理保护板块为文化部负责，属于政府下属部门，需要对政府负责。在3大板块中，NGO负责的板块相互之间较为独立，未能形成NGO自身的架构体系，因此从体系构架划分上而言应属于与文化部等职能部门相平行的协作组织（图4）。

在保护工作由政府主导的情况下，各NGO的工作内容分工较为明确。教学团体中的NGO组织人员组成以专业技师、专家学者为主，其主要工作内容为培训与文化遗产保护相关的人才，偏向于对文化遗产保护的研究，提升其保护工作的专业性，保证西班牙的文化遗产保护工作具有系统性的方法有序进行。如按照相关法令，西班牙在遗产保护与修复专业教学方面，要求多大学术院校要开设文物修复相关课程和专业。而民间团体的NGO组织以协会和基金会形式为主，致力于对文化遗产的利用与发展，如“无国界修复者协会”，其主要工作内容则为提供遗产被保护可选择模式；控制文化遗产保护持续性节奏；文物修复后的技术监测研究；古生物物质遗留研究和修复；参与修复活动并提供建议；文物构成和材质分析研究等（表2）[5]。

表2 西班牙NGO参与文化遗产保护的特点

图4 西班牙文化遗产保护与NGO网络关系图（来源：作者根据资料整理自绘）

因其政府主导的模式，其NGO的资金得到国家不同形式的支持，除政府的财政拨款外，还有政府组织下的投资实体如发行文化遗产保护彩票、建立保护基金等以及各项相关政策支持如减免税收、公用事业拨款、贷款等。

总体而言，西班牙的NGO参与文化遗产保护模式可概括为以政府主导，全民参与为思路，在政府安排下实施以培养专业人才与利用发展文化遗产为主要工作内容的文化遗产保护工作模式。

1.4 美国NGO参与文化遗产保护模式梳理

作为移民社会的典型代表，美国的民族和文化多样性使其最先进行历史文化遗产保护运动。二战后，基于宪法对公民权益的尊重，政府与民间组织在遗产保护中相辅相成，互相促进，其合作关系也直接反映在NGO的构架体系之中。在美国的遗产保护体系中，政府部门分为联邦政府机构、州政府级机构、地方政府级机构3级，与之对应，NGO也形成“联邦-州-地方”的3层结构与政府部门形成对接关系，而层级之间类似美国联邦政府与州政府之间的非从属关系（表3）[6]。

美国NGO在文化遗产保护中的工作内容与其所属层级息息相关，国家级NGO的工作内容规模较大，影响范围较广，主要为文化遗产保护与管理、法律推进、保护理念宣传、推广与教育，如美国史迹信托在修复门罗堡国家历史文物古迹项目中，不仅着眼于修复保护，更注重提出一种组织内部工作人员更新的策略，以减少专业与非专业人员之间差距，并同时让更多年轻人参与到文化遗产保护活动中去。而州级NGO主要以保护联盟、历史协会、社区组织及其基金会3种类型为主，其工作内容围绕各自具体的保护实践项目而展开，保护联盟致力于为历史保护项目提供咨询、专业协助和资金支持；历史协会主要任务是为历史遗产保护提供考证和历史研究，积极参与美国历史建筑测绘；而社区组织则是根植于各个社区独特的背景，参与其区域规划并决定社区内部事宜；地方级NGO其工作内容相较而言则更为灵活多样，同时分工也更为细致，其影响力常集中于某一具体领域，如东州教养所，其工作内容主要为对废弃监狱的保护和再利用。

表3 美国文化遗产保护组织状况

相较欧洲国家，美国政府极少直接参与历史建筑保护活动，因此政府对NGO的资金支持有限，其来源主要为社会捐赠以及组织自身经营所得。社会力量在税收优惠的刺激下，对NGO的捐赠较为积极，同时NGO自身注重循环资金的利用，如保护联盟通过买下历史建筑，经过修缮再卖给愿意继续维护的业主的方式，使得资金达到收支平衡的同时进行保护工作。在此细心经营下使得NGO在政府拨款力度不大的情况下，仍能保持稳定的资金来源（表4）。

由此可见，美国作为市民社会的典型例子，其文化遗产保护具有“自下而上”的特点，以民间组织为主导，政府协作的方式进行保护活动。总而言之，美国NGO参与文化遗产保护模式是以政府架构体系为蓝本，各层级相互激励约束，以公众参与为主导的保护模式。

表4 美国NGO参与文化遗产

2 欧美NGO参与下的文化遗产保护模式总结

通过对国外具有代表性的几个国家NGO参与文化遗产保护模式的梳理，不难发现：各个每个国家相应的模式各有不同。社会基础的不同，NGO参与文化遗产保护的发展程度也不同；社会体制的不同，NGO的运营方式也不同；根据遗产的需要保护的程度不同，参与的保护手段也不尽相同。尽管如此，各国NGO在文化遗产保护中的成熟模式也具有共通的规律可循，对其模式规律进行总结分析有利于我国NGO在后续发展中的参考借鉴。综合以上对各个国家NGO参与下文化遗产保护成熟模式的梳理，总结其规律具体表现如下。

2.1 NGO组织体系与政府组织体系相协调

虽然每个国家在文化遗产保护中的NGO组织体系不尽相同，如英国是基于《慈善法》形成的4种平行类别，法国根据规模大小而形成国家、地区、联盟和私人的4级非从属性结构，西班牙是与政府职能部门平行的协作体系，至于美国则是与政府层级相似的“国家-州-地方”3级结构。但是其中的相同之处在于其组织体系的形成必然是符合其实际国情，并且不会完全与政府脱离关系。英国的NGO组织体系具有较强的独立性，其基础在于深厚的公民思想基础，在此基础上，其NGO以慈善委员会为联络员与政府建立联系，使其既能拥有更为独立自主的发展空间，同时也变相地让政府完成对NGO组织的监管。同样地，美国NGO类似政府的3级结构有利于与政府各级部门进行交接，使政府能充分发挥协作者的角色，而西班牙的政府主导模式则是基于其政府相对集中的权力模式。可以看出，无论是NGO作为主导力量，还是政府作为主导力量，在文化遗产保护中，两者都是不可或缺的，因此，根据实际情况，建立合适的NGO与政府的关联形式才是各国NGO参与建筑文化模式中的成熟之处，一味强调NGO的独立性或单方面强调政府的主导作用都是片面的发展方式。

2.2 基层NGO工作内容的细化

因为各国模式不同，其NGO在建筑文化中的工作内容涵盖范围也各不相同。如法国与英国，其NGO参与的工作内容从宏观层面的政策制定到微观层面的具体建筑的保护咨询都有所覆盖；而西班牙则是局限在人才培养以及具体的保护活动。其NGO的工作内容范围虽然因其独立性程度不同而有所区别，但是其基层NGO的具体保护工作内容则都是十分细化，往往一个基层NGO只针对某一特定类型文化遗产进行保护工作，或者只进行某一类特定保护工作类型。如美国的东州教养所是针对废弃监狱进行保护工作，西班牙的教学团体只负责对专业人才的培养，法国的特色小村镇协会着眼于特色小镇的价值挖掘和文化保护等。由此可以说明，各国NGO参与文化遗产保护模式的成熟不仅在于其是否具备较高的自主决策权力，更在于其基础工作内容是否完善，是否专业细化。NGO组织的决策权力大小与各国国情相关，但是其基础保护工作则是每个NGO组织都可自主把控的内容，如何形成细化专业的工作内容才是其NGO模式走向成熟的关键。

2.3 重视社会捐赠的资金支持

NGO的发展离不开稳定的资金支持，但是如何形成稳定的资金支持则非定式。法国与西班牙因为政府对文化遗产保护事业的重视，政府在其中参与度较大，所以其拨款力度也较大，为NGO的发展提供稳定的资金来源。而英国与美国，政府常以合作者或协作者的角色出现在文化遗产保护事业当中，其资金投入较少，但是由于其NGO自主性较大，可通过经营的方式获得资金支持。但是无论是哪种情况，其对社会捐赠这一资金来源方式都十分重视，往往通过税收优惠、发行遗产保护彩票等方式，刺激人们进行社会捐赠。说到底，NGO作为公众参与的一种，其根植的土壤本应就是社会公众，如果脱离公众的支持，单方面依靠政府支持或自身运营，则会在某种程度上影响其非政府性以及非营利性的特点。并且公众对NGO的资金支持程度也从侧面反映出其公民社会的建设情况，因此，各国NGO模式在资金来源上的成熟并不在于政府的大力支持或者良好运营能力，而是在于其获得稳定的公众支持，也体现为公民社会建设的成功。

3 结束语

通过对国外成熟模式的梳理分析，发现各国NGO参与文化遗产保护的模式之成熟不在于其体系自主性的高低，也不在于具体制度的优劣，而在于能够合理地处理NGO与政府、公众之间的关系，从而形成一种合理的合作工作机制，并且获得最为稳定的资金来源。在文化遗产保护中，NGO能弥补政府保护的空缺、规避个人和企业保护存在的弊端、自身保护实践形式自主性强等优势往往是建立在一个合适的机制之上。因此，如何建设一个良好的机制让NGO更好在文化遗产保护中发挥优势则是在解决问题之后需要以长远的眼光进行分析研究的课题。该机制的建立涉及政策机制、法律机制、教育机制以及管理机制等方面，该问题将成为NGO在文化遗产保护中需重点研究的问题。因此，面对今后NGO的发展问题，只关注于具体措施的不足之处并不足够，更重要的是如何根据我国实际情况，妥善处理NGO与政府之间的关系，并着眼于公民社会的建设。NGO诞生于公民意识，因此只有把公民社会建设到位，加强公众的公民意识，才能使NGO健康发展。功在当代，利在千秋，NGO的机制建设问题值得每一位文化遗产保护工作者在当今深思。