政府与社会组织互动的双重行动逻辑

王扩建

（南京审计大学公共管理学院，江苏南京211815）

一、问题提出

始于20世纪70年代末的改革，以“放权让利”为主导，推动政企分开、政事分开和政社分开，打破了之前的总体性社会结构，引致了一场“总体性的结构转型或结构变迁”［1］。特别是在社会领域，面对日益多元的社会需求，政府逐步向社会转移一些管理服务社会职能，释放出一些“自由流动资源”和“自由活动空间”，社会组织由此得以重生，并迅速发展成为遍及社会生活各个方面、层次和领域的一种普遍的社会现象和力量。

党的十九大报告更是将创新社会治理和转变政府职能放在更加突出的位置，强调“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”［2］。政府与社会组织作为国家治理体系中的两个重要主体，具有不同的政治与社会属性，这就决定了其不同的行动逻辑。政府与社会组织在各自行动逻辑碰撞下的理性选择与动态关系的建立，直接关系了国家治理体系和治理能力现代化的实现。

当前，不少地方政府都在探索如何有效地与社会组织互动，这些实践在展现政府与社会组织互动多样、复杂性的同时，给学者提供了丰富的素材，引起了学界广泛的关注。一些学者指出，随着国家逐渐退出对社会生活的全面控制，政府对社会组织的控制方式也发生了变化，由行政化控制方式，逐步转为隐性控制，政府通过搭建合作制度框架，培育社会组织，并对其加以引导和监督，推行调适性合作，逐步形成了国家与社会组织互动协商、双向合作、民主多元的社会治理机制［3］。也有一些学者指出，社会组织在与政府互动的过程中采取的行动策略是做实事、平民化、扎根基层、不涉及政治以及实现低成本操作等，在政策制定过程中受到政府的支持与影响［4］。

由此可以发现，当前学界对政府与社会组织互动关系的研究主要聚焦于政府对社会的控制、吸纳，以及社会组织对政府行动的回应等方面。现有文献也有一些研究关注到政府与社会组织间的“双向嵌入”“控制与赋权”等，但是对政府与社会组织互动的行动逻辑及其背后的原因研究不足。因此，本文将以国家政策文本及地方政府的实践为依据，分析当前政府与社会组织间双向互动的行动逻辑，并试图揭示其本质。

二、政府与社会组织互动的行动逻辑：管控与培育

作为具有政治统治和社会治理双重职能属性的综合体，政府在与社会组织互动过程中围绕不同的目标，采取不同的行动，展现不同的策略（见图1）。

图1 政府与社会组织互动行动逻辑模型

（一）管控的逻辑

社会组织是国家对社会不断渗透和控制的产物。政府统治职能的实现以控制和服从为基础，以维护社会稳定为目标。政府行使统治职能就是要维护政权稳定，即社会组织不可以对政权稳定形成挑战。因此，为维护统治职能，政府需要对社会组织进行有效控制，主要策略是通过对社会组织合法性的掌控，最终形成以打击和取缔非法组织、准入控制、分类控制等为主要策略的双重管理体制。虽然改革开放以来，我国对社会组织已逐步放松管控，但是对于“政治领域”或“公共领域”，国家依然保持较强的控制意识，大量的社会组织无法获得合法性，客观上抑制了社会活力。

随着社会组织的发展，特别是中央执政理念的转变①，这种管理体制逐步松动。一些地方政府开始探索新的管理模式，如北京市、上海市、深圳市在2005年就开始探索“备案”制度，帮助一些活跃于基层的社区社会组织获得合法性。苏州市在2011年就开始对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织试行直接登记，并实行“一级登记二级备案三级管理”的制度。

但是我们在调查中也看到，虽然地方政府对社会组织不断放开制度空间，减小管制力度，但其对社会组织的控制依然较紧，只不过采取的是新的、更精细化的控制方式，由传统的显性控制（如设置较高的注册门槛、严格的年检等）转为更隐性的手段。这主要表现为：一是选择政府合意人，主要包括政府退休官员、居委会干部、社会热心人士甚至政府公共管理人员作为社会组织法定代表人，这点在行业协会商会中表现较为明显。目前，各地都已出台行业协会商会与行政机关方案。然而，我们在调研中发现，在一些宣称已经完全脱钩的行业协会商会中，政府的控制力依然很强，实际事务依然由政府工作人员具体推动，实际的控制权依然在政府手中。二是加强社会组织党组织建设。社会组织的党建工作也具有政府对社会组织政治方向进行引导和监督的作用。党的十八大提出加大“社会组织党建工作力度”。2015年中央办公厅颁布的《关于加强社会组织党的建工作的意见（试行）》明确提出社会组织中党组织的首要职责是“保证政治方向”。党的十九大提出新时代党的建设总要求是“坚持和加强党的全面领导”，把社会组织等基层党组织建成坚强的战斗堡垒。各地方政府也一直高度重视社会组织党建工作，据报道，江苏省专门成立了“江苏省社会组织综合党委”，对部分社会组织党建工作实行托底管理，并在登记、评估中提高党建工作分值比重，未建立党组织的一律不得评为4A以上等级［5］。三是在购买政府公共服务过程中，通过项目需求有针对性设定及项目管理模糊性等方式进行引导和管控。一些地方政府在设立公共服务购买项目时，往往预先了解有合作关系的社会组织的需求，具有服务需求设定上的高度针对性［6］，这也是当前政府购买公共服务中普遍存在的一重隐蔽逻辑——“圈内”购买。特别是在地方政府的行政发包制下，政府大多倾向于通过购买“圈内”社会组织服务来解决行政体系灵活性不足的问题。有研究发现，在2011年上海市某区政府购买服务中标的12家社会组织中，有11家是在政府主导下成立的，且这11家社会组织的各项资源主要来源于政府［7］。

（二）培育的逻辑

政府对社会组织进行培育的目标是为了维护社会稳定，推动社会发展，构建美好社会，最终实现善治。所谓善治就是使公共利益最大化的社会治理过程，要求政府还政于民，引导公民自愿参与、积极合作。善治就其主体而言，要求政府、社会组织或者企业都具有合法性；就其目的而言，是让公众享有更充分的公共服务，实现社会公共福利的最大化；就其方式而言，不是政府包揽一切，更不是权力压制、单向施恩，而是建立在契约基础上的合作，是多中心良性互动的过程，是政府不断回应公众需求的过程；就其结果而言，是实现一种多元、和谐的社会形态，虽矛盾和冲突仍会频繁出现，但却能最大限度地被社会包容、被制度所接受、被机制化解［8］。

基于善治的目标，政府囿于内部自我改革的压力和社会日益多元的公共服务需求，培育社会组织，推进职能转移，以化解社会矛盾，因此，促进社会和谐，就成为必然的选择。如苏州市先后出台了《关于进一步加强全市社会组织建设的意见》等10余个文件，科学规划了社会组织发展，即建立部分社会组织直接登记制度、规范社区社会组织备案制度。同时，加大投入，积极培育社会组织，以“福彩公益金”作为种子基金，开展公益创投活动。2012年以来，苏州市累计投入超过1亿元，共有500余家社会组织实施近900个民生类社区公益服务项目。

20世纪70年代以来，新公共管理理论勃兴，购买服务成为西方国家提供公共服务的主要形式。公共服务体系中政府扮演出资者和监管者的角色，而不是公共产品和服务的具体生成和提供者，具体服务由第三方机构提供，特别是非营利部门［9］。面对传统体制下政府一元化管理与市场经济条件下的多元化矛盾、重要公共服务责任与相对匮乏的行政资源之间的矛盾、严格的政府绩效考核与有限的地方财政能力之间的矛盾，购买公共服务成为国内的众多地方政府的一个重要选项，特别是在我国2013年颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》后，苏州等地都进行了政府购买公共服务的探索。如苏州市太仓市城厢镇以“政府立项—社区申报—绩效评估—费用支付”的方式支付了50万元来购买社区服务，完成了残疾人资料普查和第六次全国人口普查工作［10］。

政府购买公共服务实现了职能转移，下放了权力；社会组织通过向政府提供公共服务，不仅可以实现一直追求的合法性，承接政府向社会转移的部分职能，还获得了随之而来的资源，如资金、场地、人员等。当前，政府培育社会组织发展的主要手段，或者政社互动的主要方式，就是向社会组织购买公共服务。但是我们也注意到，有些社会组织在资源上对政府过度依赖，甚至达到了单一的程度。可以说，政府的支持是这些社会组织能够存在，并承接政府购买公共服务项目的关键，但这种过于单一的资源依赖也严重影响了社会组织的独立性。

因此，在政社互动过程中，就展现出政府的两种行动逻辑——既要发挥其在提升地方治理绩效方面积极作用，又要对社会组织进行有效控制。政社互动逻辑源于两种逻辑的角力。

三、社会组织与政府互动的行动逻辑：依附与拓展

社会组织作为社会自治力量，适当弥补政府公共治理事务的不足，成为公共事务治理领域中的“关键加入者”。同时，作为社会治理多元主体中的重要组成部分，社会组织是一个人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团。它具有双重属性，即维护公益价值的社会属性和保障组织自身利益的个体属性，并由此决定了其不同的目标、行动和策略（见图2）。

图2 社会组织与政府互动的逻辑

（一）依附的逻辑

根据资源依赖理论，组织最重要的是生存；为了生存，组织需要资源，而组织自己通常不能生产这些资源；组织必须与它所依赖环境中的因素互动；组织生存建立在一个控制它与其他组织关系的能力基础之上［11］。作为一项重要的组织资源，合法性是社会组织开展活动的前置条件。西方社会组织源于社会内生，社会组织的合法性更多的是来自社会的认可，故而西方国家对社会组织进行合规的程序性登记并加以公示。我国是一个刚刚从总体性社会转型过来的国家，社会中大量的资源仍然不规范地、非正式地依附在政治框架之下［12］，如果没有政府的积极扶持与强势推动，是难以获取官方及民间合法性的，即要在政治上达标，就必须或依靠行政上挂靠，或得到社会支持，进而符合法律程序的要求［13］。因此，社会组织面对拥有强制性权力及规则制定权的政府，为了获取合法性及其他资源，只能依附于政府。近年来，鼓励社会组织发展、发挥社会组织在社会治理中的积极作用已成为我国最高政策文本中的重要元素。在各级政府的大力支持下，社会组织在数量和规模上得到扩张，但在现有体制下，政府仍然十分重视控制重要的社会资源，如合法性。在这样的背景下，依附于政府依然是社会组织普遍的行动选择。

依附于政府是社会组织对当前政府和社会组织间的资源存在严重不对称的条件的回应，其具体行动策略就是服务于政府，即为政府提供公共服务。发达国家的社会组织也主要是为政府提供服务，萨拉蒙对世界各国非营利组织的调查显示，政府资助才是非营利组织收入的主要来源，甚至是第一来源［14］。然而值得注意的是，在我国政府购买公共服务的过程中，政府和社会组织签订合同，建立了契约制的合作关系，表面上看，好像双方处于平等地位，但从政府购买公共服务的整个流程看，政府的强势主导和社会组织的依附遵从都是显而易见的。因为政府购买公共服务的项目是政府设定的，项目的评审是政府召集相关人员开展的，评审和评估的标准也是政府制定的，社会组织基本没有话语权。当然，社会组织在执行项目的过程中，也会向政府进行反馈，但是在现有模式下，这些行动基本都是为项目执行提供帮助和支持，几乎没有为了社会利益而采取措施来制约政府的行为。因此，服务政府、低调做事是社会组织当前普遍采取的策略。

（二）拓展的逻辑

就社会组织的组织属性而言，独立性是组织赖以存在的前提条件，它涉及组织外部的法律、政治层面，包括制度基础和物质基础。而自主性强调的是按照自己的目标行事，这与组织的意志有关，主要体现组织是否能够实行自我管理、自我治理，关键是组织是否能够实现自己的使命、把握组织的主导权。因此，组织独立性是指组织在生存、发展的基本条件方面（尤其是在合法性层面）主要依靠自身资源，它意味着组织可以按照自己的目标行事（前提是组织有自我管理的能力），其目标设定及自身运作过程中的决策方式都是自行确定的［15］。

对于社会组织来说，囿于社会环境，独立性很难一时得以实现，但是自主性却是可以争取的。从实际来说，我国社会组织的发展本身就是其主动合作、协调和把握的结果。社会组织通过与政府相关部门进行信息沟通、构建良好的关系网络、形成战略联盟等影响政府政策［16］，增强自身发展能力。同时，社会组织还可以通过拓展自身专业性和资源来源渠道、加强人员能力，减少对政府的过度依赖，为持续发展奠定基础。如温州市鞋革行业协会利用自身的行业专业性，草拟《温州市鞋革行业协会创新发展方案》，经过反复讨论、协商，温州市经信委等6个部门将其所承担的“行业经济运行分析及预测”“职称资格申报材料的初审和专业知识培训、考试及评审的组织”“反倾销、反补贴、反保障措施（含特保），国际贸易壁垒和国内产业损害信息的收集和调查”等8项职能都转移给了温州市鞋革行业协会。

上述研究表明，无论政府还是社会组织，都具有双重行动逻辑。当前政府与社会组织的互动，始终是在政府掌控下进行的，社会组织在受到政府资源和制度体系约束的同时，也获得一定的发展空间。当然，随着政府理念的转变，特别是法治化进程的加快，社会组织无疑将获得更广阔的发展空间。

四、讨论及结论

在政府与社会组织的互动关系中，政府通过购买公共服务支持社会组织参与社会管理，同时也通过各种方式进行控制，以实现对社会组织的掌控。社会组织在服务政府的过程中，尝试摆脱资源依赖不对称的现状，因此在服务政府的同时扩展专业性，努力实现自主性。那么，当前的政府和社会组织之间的互动关系是已经形成了一套制度化的体系，还是只是一时的策略性选择？

根据新制度主义者的阐释，“制度乃是组织中的行为规则、常规和全部程序”［17］，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”［18］。一般而言，制度具有如下特征：一是权威性，即制度对于特定执行者和制度对象具有强烈的约束力，不管特定执行者和制度对象是否愿意，都必须执行，而不能任意违反；二是连续稳定性，即制度不是脆弱多变的，在相对运动中保持着连续性和稳定性；三是公平性，即除特殊情况外，制度不应有区别对待的现象，没有人能凌驾于制度之上，每个人在制度面前都是平等的；四是确定性，即必须是可知的、透明的，必须能够对未来提供指导。

从这个研究视角而言，当前许多地方政府为转变政府职能、培育社会组织、促进政社互动，出台了一系列的规章制度。从表面上看，这些措施应该是为政府和社会组织的互动搭建了一个制度架构。但仔细研究就会发现，在现有的国家政治体制和政策法律架构下，政府与社会组织之间的关系是基于资源依赖的依附关系，政府占支配地位。社会组织发展所需的绝大部分资源都掌握在政府手中，而社会组织又不得不去使用和依赖这些资源；反之，社会组织并不能为政府提供不可替代或者说必须使用的资源。社会组织行动能力不足和自身能力不够，使行政力量可以直接对社会组织的服务内容进行干预。国家力量的强大及政府对资源的掌控，使政府在双方合作中占据绝对优势地位和话语权，并且不可替代。而社会组织由于自身发展时间不够、经验不足、整合资源能力不强、可替代性较高，而在同政府的互动中处于从属地位。这就导致双方之间关系具有极大的不稳定性。特别是政府通过购买服务等方式与社会组织所进行的合作，是一种基于当前社会环境的策略选择，是一种授权，是不稳定的、可随时收回的。此外，相对于西方国家社会组织内生于社会，我国的社会组织是内生于国家的，其培育特性决定了社会组织无法摆脱政府的影响和管控，强政府弱社会的格局没有发生根本变化。

值得注意的是，政府在鼓励社会组织发展的同时，并没有从社会领域退却，没有削减政府的权力，只是希望借助相关制度建构介入社会肌体，进而提高对社会的掌控能力，使政府的权力渗透到社会更深层次的细胞中，促使国家权力的再生产。国家加强了对社会的控制，只是方式发生了变更，变得更为隐性。社会组织虽然获得了一定的发展，但只是在量上得到积累，却没有发生本质的变化。

综上所述，在当前政府与社会组织的互动中，政府由于强大的体制优势，很难受到社会组织的约束，而双方的互动也不够稳定、规范。因此，政府与社会组织之间互动的关系，只是一种策略的选择，并没有形成一种制度化的建构，充其量只是为制度化建构做了一些铺垫。当然，我们也应看到，政府与社会组织的互动才刚刚兴起，互动关系也是多样的、复杂的，甚至多变的、动态的，因此，当前的策略性选择是否会过渡到制度化建构，有待于进一步的观察和研究。

注释：

①党的十七大报告指出要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，党的十八大报告指出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，党的十八届三中全会提出“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，党的十九大报告指出要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。