整体性治理理论的演进及意蕴探析

郑容坤

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620；闽南师范大学法学与公共管理学院，福建漳州363000）

理论来源于实践，是在实践基础上形成的人们关于时代发展的世界观与方法论，并随着时代的变迁而不断升华。不同时代有不同的挑战，不同的挑战需要不同的理论指导。产生于20世纪90年代的整体性治理理论是对以层级节制、功能性部门划分为基础的传统行政学和以市场化改革、企业家精神为基础的新公共管理运动的批判与修正，可谓是后工业时代的一种新的公共治理范式。整体性治理理论作为治理模式的变革，回应了经济全球化、资讯网络化、公民需求多样化等时代诉求，其理论体系区别于传统行政学、新公共管理学以及一般化治理理论，并在英国、美国、澳大利亚等国家得到了应用与检视，显示出强大的理论魅力，以至于有学者称之为“公共管理的第三波典范”，并“可望成为二十一世纪有关政府治理的大型理论”［1］。

佩里·希克斯是整体性治理理论的首倡者，他在对英国地方治理案例分析的基础上创建了该理论。整体性治理理论作为新治理模式，在经历了理念倡导、实践应用、理论升华的演变历程后，理论意蕴不断完善，有效地提升民族国家和国际跨区域公共事务的治理水平。本文通过追踪佩里·希克斯关于整理性治理的思考历程，进而分析该理论的演变与影响因素，论述其深刻的理论内涵。

一、整体性治理理论的发展脉络

任何理论都有其产生的社会根源，也就是说，社会的政治、经济、文化、技术等方面的型塑，决定着理论的完善程度。整体性治理从20世纪90年代产生至今已有20多年的历史。观察其发展轨迹，探寻隐藏其中的理论逻辑，有助于我们把握整体性治理的思想内涵。佩里·希克斯从20世纪90年代开始从事行政研究，而整体性治理就是他众多研究议题之一。他先后撰写了《整体性政府》《圆桌中的治理——整体性政府的策略》《迈向整体性治理》等著作，分别提出了整体性政府、整体性治理的思想，构建了整体性治理理论的体系。

依据佩里·希克斯对20世纪70年代以来英国政府改革实践的观察，我们可把整体性治理理论的形成划分为三个阶段。

一是理念倡导阶段（1990年至1996年）。为了减轻福利国家财政压力，调整传统官僚体系内部取向，破解注重过程导向的困境，以撒切尔夫人为首的英国政府开展了新公共管理运动，旨在引进市场化机制和公私合作伙伴关系等方式，减少政府对公共领域的干预并提高公共部门行政效率。这是一种聚焦政府机构的改革运动，这一举措虽然减轻了政府负担，但在实践中的弊端遭到了一些质疑，引发了对新公共管理运动的巨大争议［2］61。

对此，佩里·希克斯在其1995年出版的《由文化治理》中指出：“以撒切尔夫人为首的英国保守党政府的做法，除影响财政与政府管理外，更推及社会问题，在经济及效率考量下长期对人性的怀疑，造成公众不信任感，有碍公共服务整合，造成公共支出增加。”［3］随后，佩里·希克斯在《新企业文化》中检视了英国政府以企业家精神为价值取向的改革，提议树立一种新的企业家精神，更加主动地回应公民的需求［4］。由此，佩里·希克斯在对英国保守党政府改革实践的政策检讨的基础上，寻找理论焦点，初步构思了整体性治理，但尚未提出科学的整体性治理理论。

二是实践应用阶段（1997年至1999年）。在两年多的时间里，佩里·希克斯分别撰写了《整体性政府》《圆桌中的治理——整体性政府的策略》两本著作，完成了整体性治理的思想建构，影响了英国、美国、新西兰等国家的公共治理实践。1997年，佩里·希克斯在《整体性政府》一书中明确提出了政府再造方向，即整体性政府。佩里·希克斯认为，英国政府今后的改革取向应该是整体性政府，以此解决按功能划分的部门主义以及由此造成的协调困难、经费紧张等问题。他认为政府之间以及政府内部职能部门之间的部门主义即功能裂解性问题，已成为整体性治理的首要关注。佩里·希克斯强调，协调与整合是英国政府未来发展的方向。希克斯和邓利维于1999年联合撰写《圆桌中的治理——整体性政府的策略》，深入阐述整体性治理，指出“政府再造新阶段的话语有整体工作、整合、协调、联合性公共管理等，整合成为政府再造的新课题”［5］。这一新提法，得到了英国工党的赞赏，英国工党并在其施政纲要《现代化政府》中将整体性政府的部门结合、目标导向、绩效等理论要素融入到其政府决策中。《圆桌中的治理——整体性政府的策略》一书系统分析了整体性政府的组织结构、策略工具、回应批判以及未来政府治理取向等理论问题，在政府如何实施整体性治理、如何构建整体性政府等方面提出了系列策略与实施工具，至此该理论完成了由理论构建走向理论应用的转变。

三是理论升华阶段（2000年之后）。2002年，佩里·希克斯著有《迈向整体性治理》一书，这标志着整体性治理体系的完备。此时，佩里·希克斯将整体性学说由关注政府内部取向改革转向了关注政府、社会、市场等主体间的关系改革，实现了从整体性政府理论到整体性治理理论的转变，使整体性治理学说更具有广泛性与适应性的特点。在《迈向整体性治理》中，佩里·希克斯结合英国工党对整体性治理学说的运用实际，分析了协调运行机制、改革策略的设计、组织间关系与实践、资讯系统、课责、财政等整体性治理学说的内容。在2000年之后，佩里·希克斯结合涂尔干理论视角，发展了整体性治理的理论。

二、整体性治理的演变归因

从佩里·希克斯对整体性治理的研究历程，我们可以看出，整体性治理学说从无到有、从理论建构到实践应用都蕴含着深刻的现实与理论动因。

一是全球化的推动。全球化是全球社会、经济、政治发展的客观依据，也是整体性治理学说演变的环境依据。形成于20世纪90年代的全球化，是以科技进步、经济和社会的发展、信息网络技术的广泛应用、政治的自由化和意识形态多元化等多种因素共同作用的结果，不断改变着政府治理的性质，给国家治理带来了巨大压力［6］。全球化通过经济链接世界各地，使地球上的社会问题（流域治理、地区局势紧张、移民问题、打击恐怖活动等）打破了区域、国别等界限，让社会问题日益国际化、复杂化、多元化，使社会事务治理问题呈现出“蝴蝶效应”的难题。对此，单一的民族国家难以有效治理本国或国际事务，唯有寻求一个民族国家内不同社会主体或多个民族国家、国际组织的协调合作，方可实现国际社会问题的善治。全球化带来了社会事务治理的复杂性难题，需要政府具有一种全局性、整体性的治理思维，这就为整体性治理学说的产生营造了环境。

二是人民需求多样化的要求。政府治理与公民互动一直是政治学、公共管理学研究的重点。它具体表现为公民需求的变化，政府的治理结构、过程以及功能的多元化、复杂化。自改革开放以来，我国公民的需求显现出不平衡趋势，并逐渐呈现出原子化、多样化和复杂化，如公共教育、社会保障、住房、生态环境等方面的需求在不同的地区、不同的主体、不同的层次上表现各异，决定了政府治理的难度不断加大。有效应对这些问题需要政府快速了解民众的需求。政府不仅回应民众先前表达的需求，更应洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题、解决问题［6］，应再造政府，期待政府改革以公民需求与满意为目标，形成预防性、服务型、整体性的政府，为公民提供无缝隙的服务。

三是传统行政学及新公共管理学说的式微。传统官僚行政适应当时工业时代管理高效率、专业化的社会要求，但“以功能为导向的组织运作模式导致了狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性，无法从整体上提供公民所需求的服务，从而导致功能裂解型治理”［7］。新公共管理作为韦伯的官僚制的替代者，主张将公共服务市场化、社会化，并引入竞争机制以改革政府，促使政府或公共部门按市场机制运行。但从具体操作与结果上看则适得其反，新公共管理往往不自觉地受制于短期的市场价值与经营绩效而全然不知，使得政府组织反而更趋向于功能分化与专业分工，并有不断深化功能裂解型治理的趋势［8］39。由上可知，传统官僚制与新公共管理的治理模式都表现出严重危机，无法有效解决日益复杂化的社会问题，这为整体性治理的产生提供了实践基础。

四是大数据和电子政府等现代性信息技术的兴起。邓利维认为：“信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。这不仅因为信息技术在这些变革中发挥了重要作用，还因为它占据了许多公共管理的中心位置。”［8］212-213以大数据、电子政府为基础的信息技术更新，深刻影响着政府的治理结构、模式与层次，为整体性治理理论的产生、发展提供了技术保障。高度数字化、信息化的信息技术是政府之间、政府与非政府组织及公民间的媒介，为克服部门主义、实现府际协作，为政府供给无缝隙的公共服务提供了可能性。借助治理信息网络，政府之间可以共享资源、共同决策、共同行动，共同解决公民需求。而公民基于网络治理技术可以更加有效地参与政府治理、了解项目执行流程，更好地监督行政行为，有助于公民民主意识的培育。数字时代信息技术的高速发展，要求政府以一种整体性的思维来变革组织及其运行过程，以便有效地提供公共产品和服务。

三、整体性治理的理论要素

理论来自实践的需要，并因其科学、完备的思想具有预见性、指引性而指导实践。整体性治理理论作为后工业时代和信息时代产生的治理模式，“为了满足服务对象的不同需求，在不消除现有管辖边界或不建立超级结构的情况下”［9］，通过治理活动机制、协调与整合机制，运用责任与信任的运行机制以解决政府功能裂解型症结，强调公共管理主体之间的合作性整合，注重协调目标与手段的关系，依赖信息技术的运用，进而构建一个整体性、预见型、结果导向型、改变文化型的政府，为公民提供无缝隙的公共服务。整体性治理理论来源于佩里·希克斯等学者对风险社会的全局思考，主张用整体的思维探讨人类社会的治理模式与变革，具有深刻的理论关切要点。

（一）治理的核心议题：官僚体系的功能碎片化

任何理论的产生都不是无中生有的，都有其要解决的实际问题，即理论核心议题。“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化而不是专业化。”［2］63功能碎片化是整体性治理解决的首要议题，而功能碎片化产生的原因与危害则构成了整体性治理要理顺的两个方面。19世纪中期至20世纪80年代，公共管理实务经历了传统行政改革与新公共管理运动的范式变迁，同时改革也遗留了许多棘手问题。比如，公共部门的合法性与可信度降低、政府支出膨胀、政府缺乏效能、政府服务缺位等。佩里·希克斯认为，产生这些问题的根源在于政府按照部门功能的组织原则划分。这种划分原则会产生一系列负面效应，如导致高成本，错误行为的集中，对于改变行为的做法认识粗糙，思考眼光短浅，过于注重治疗而欠缺预防，欠缺协调，将恶化的问题丢在一起，评价对象错误，负责对象错误［8］45。

在政府治理实践的观察中，佩里·希克斯认为，政府功能碎片化问题的样态有两大类：无心（benign）的碎片化和有意(malign)的碎片化。无心的碎片化是制度问题产生而非治理策略所预期的结果，也就是说非决策者本意所造成的碎片化。而有意的碎片化则是指政府部门领导人或成员基于理性经济人考量，故意造成的组织间的隔阂与分离。如表1、表2所示，两种类型的碎片化在成因与结果上存在着差异。

表1 无心的碎片化：成因与结果

表2 有意的碎片化：成因与结果

从上述关于政府功能碎片化的分析来看，不管是无意的碎片化，还是有意的碎片化，都普遍存在于政府治理过程中，并在政府机关之间乃至政府与社会、公民之间造成了治理危机。随着全球化、区域经济一体化、信息技术多元化发展，作为社会治理的主要参加者和执行者，政府需要再造，并采用整体性治理的观念进行协调、整合，以适应时代发展，进而提升治理绩效。

（二）整体性治理的关键机制：协调—整合机制

整体性治理是对传统科层制治理和新公共管理的检视与发展，是对解决政府公共治理过程中碎片化问题的理论创新，它“着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”［10］。整体性治理认为，在面对复杂问题时，政府应该通过整合及协调，将政府机构政策目标与执行手段进行充分整合，以实现整体性效益。佩里·希克斯认为，协调与整合是两个不同领域与层次的范畴。协调机制是对政府及其内部的职责、功能的调整，而整合机制偏向于对政府执行公共事务的资源制度安排。由此，协调注重政策制定过程，而整合注重政策执行过程［9］。在整体性治理的语境中，协调源于解决官僚制的专业化和部门分工所造成的部门主义与组织间的隔阂问题。对此，佩里·希克斯强调，协调的功能重大，涉及的面向有两个：一是过程面向，即协调的功能会对整合过程产生制约。二是组织关系面向，即协调侧重于组织内部层面的文化、理念调和，旨在化解组织碎裂化的顽疾。过程面向和组织关系面向调整可以使碎片化的社会组织走向团结，进而整合各自组织、主体的资源，达成政府、社会组织的有效集合。

整体性治理理论主张在通过政府组织协调与整合之后，构造一个三维立体的整体性治理整合模型（见图1）。（1）治理层级的整合，主要涵盖全球、大洲、国家、地区和地方这五个层级，它们之间通过网络技术的连接和相应的数据保护协议来共同应对日益增多的“跨界”公共议题。（2）治理功能的整合，拟整合的功能可以是组织内的，也可以是彼此有重合或相关功能的部门之间的，例如，健康和社会保障部门之间功能的整合。（3）公私部门的整合，很多工作可以在公共部门、志愿团体（典型的是接受政府合同外包或得到政府承认的志愿团体）或者私人业主公司之间进行整合，从而推动公私合伙、互助、协助的发展。这样一来，以治理层级的整合为高、治理功能的整合为宽、公私部门的整合为长，便构成了整体性治理的结构［11］。

图1 三维立体的整体性治理整合模型

（三）治理的结构体系：网络化

公共组织理论认为，结构是组织有效实现预定目标的各项资源要素的排列、组合的图式，而有机的组织结构可以最大化实现组织整体效益，且不同的组织结构将对组织的运行成效产生决定性影响。随着公共领域治理的国际化、公民民主意识的增强以及现代信息技术的高度发达，传统的以科层制为基础的行政组织弊端日益显现，行政机关之间条块分割，组织相互之间壁垒森严，无法有效地解决日益复杂化、多元化且异质性的社会需求所带来的碎片化问题。对此，整体性治理提出，应改造科层制的组织结构，形成一种符合不同治理主体需求的相互依存、相对稳定的网络式组织结构，实现从分散化到整体性的转变。

这种网络式组织结构具有以下特征：一是不以特定功能为划分依据，而以解决特定问题为划分依据。金字塔形是科层制组织的结构形式，它强调纵向的层级节制和横向功能部门化，往往造成部门主义和部门间的冲突。整体性治理指出，使分割管理模式下的金字塔式治理结构变革为扁平化的网络式结构，需要将社会各利益主体纳入问题解决的决策体系中去，同时充分考虑不同利益相关者的资源禀赋、比较优势特点，形成动态性决策的互动过程。二是不以命令等级为控制机制，而以平等信任为主。与科层组织自上而下的权力等级控制不同，整体性治理的网络式结构主张各类治理主体在地位上平等，在公共事务治理过程中拥有相当的权力，同时，强调各个主体之间基于信任的合作关系共同参与、协商，达成公共事务的治理。“整体性治理需要网络化的组织基础，即贯穿纵横、联系内外的联动机制，能够赋权一线工作人员，及时回应公众关切”［8］29。

四、结论

自从进入21世纪以来，政府面临着更多的不确定性社会问题的挑战。单一的政府机构或社会主体难以凭借一己之力有效地提供公共产品，这就要树立整体性的思维，只有构建政府、社会、公民一体的多中心行动体系，才能解决信息社会的各种问题，提供满足社会需求的公共服务。佩里·希克斯作为西方整体性治理理论的代表，结合英国政府治理改革的实践，不断完善、发展整体性治理体系，使之更具有应用性、可操作性。整体性治理对我国推进国家治理体系和治理能力现代化，具有一定的借鉴意义。但是，在应用整体性治理理论时，需要结合我国的治理实际，让整体性治理的观念服务于我国治理技术现代化建设，着眼于中国特色社会主义事业伟大实践，把它镶嵌于我国特有的政府治理实践之中，并使之本土化。换言之，就是将整体性治理运用到我国的治理改革和实践场域中，坚持党的领导核心地位，坚持以人民为中心的目标取向，加强府际合作、政社互动，引导公民有效参与，形成国家治理的多中心行动体系，推进国家治理体系与治理能力的现代化。