清前期清廷剿捕海盗战略之转型

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中国历史悠久，海岸线绵长，有关“海贼”“洋匪”等海盗的记载不绝于史。清军入关后不久，即饱受活跃在东南沿海一带海盗集团之苦。为巩固政权，在前清200年中，清廷一直采取招降与军事打击相结合的战略对付海盗。

一、17世纪至18世纪清廷实行“剿抚兼施，偏重于抚”战略

自春秋战国以来，“刑政相参”“德刑并用”的儒家治国思想，一直被历代封建统治者奉为圭臬，并逐步演变成宽严相济、恩威并举、剿抚兼施等名目繁多的统治政策。清军入关前，努尔哈赤、皇太极等人便已运用恩威并举这一传统政策，先后统一了满洲各部和降服了漠南蒙古。

入关后，出于稳定国内政治局势和镇压各地反清势力的需要，顺治帝对活跃于东南沿海一带的海盗势力采取“剿抚兼施，偏重于抚”的战略，其后康熙、雍正、乾隆诸帝一直延续此方针。

总体来看，康熙二十四年(1685)后，随着清廷对海盗势力实行海禁、军事进攻、招安等多种手段，以及台湾重新纳入国家版图，加之康熙、雍正、乾隆三帝励精图治，清廷百余年来对东南沿海水师、海防孜孜以求的建设，虽然关于海盗的记载仍不绝于官书，然东南沿海的海盗已缩减为局部的、分散的、小股的势力，无法对清政府的统治构成威胁，一时河清海晏、海波不扬，此种情况一直延续至乾隆末年。

清前期，为防范和打击海盗势力，清廷在东南沿海一线形成了以海岛与海港为重点的多维海防线。一为外海海防线，以台湾岛与海南岛为基点。台湾岛拱卫东南沿海，可辐射至辽东；海南岛位居南海，拱卫两广南疆重地，并为进入台湾洋面第一层护卫。清廷于这两地分别设置琼州水师镇与台湾水师镇，驻扎有绿营水师重兵防护。二为近海岛屿海防线。在南至交广、北延辽东，长达1.8万多公里的海岸线上，清廷依次在两广的磠州和南澳岛，福建的厦门、金门和海坛岛，浙江的玉环岛和舟山群岛，江苏的崇明岛，山东的成山与刘公岛，设立水师营，驻扎绿营水师，以拱卫沿海各口岸。三为海口、海港海防线。清廷依靠重要的海口城市，如广州、福州、温州、宁波、杭州、乍浦、威海、登州等海港，设立水师镇协，派驻绿营水师防御。四为八旗水师海口海防线。清廷在沿海战略位置重要的海岸城市，派驻八旗水师营，巩固海疆。清八旗驻防水师营，南北并重。在北方，八旗水师分别驻扎于辽东半岛的金州、旅顺和天津大沽口等地，以拱卫京畿海防；在南方，清廷则派驻八旗水师于乍浦、福州和广州等地，以护卫东南海疆。清廷这一系列的海防建设、布局，对打击东南沿海的海盗势力、遏制其东山再起起到了极其重要的作用。

康熙朝早期，东南沿海一带仍有零星海盗活动，清廷虽对其抱有戒心，但由于海盗活动不足以威胁皇朝统治，加之康熙帝一生为政“尚宽”，力主“治国之道，莫要于宽舒”，*《清圣祖实录》，卷259，康熙五十三年六月丙子条，北京，中华书局，1985。坚持“宽则得众”，这在很大程度上决定了康熙朝推行“剿抚兼施，偏重于抚”的海盗战略。康熙帝对海盗推行招抚政策，亦源于对社会大局的远见卓识和准确把握。他认为海盗的产生是由于“苦无米粮，乃往来海洋，肆行劫掠……”，海盗“初时不过数人。或系穷民，或为水手，其力不能自备船只，亦无器械。因饥寒所迫，抢夺营伍及商贾之船只器械，渐次啸聚……”，因而“……此防海之策，惟陆路守御为最要也……”。*《清圣祖实录》，卷253， 康熙五十二年正月辛丑条。事实亦如此。在整个封建王朝时期，国内海盗的产生也大多源于内部政治经济问题，如果能够整顿国内吏治，振兴国内经济，安定民众生活，这就从根源上杜绝了海盗的产生。基于此，康熙五十一年(1712)二月，康熙帝宣布：“今海宇承平已久，户口日繁，若按见在人丁，加征钱粮，实有不可。人丁虽增，地亩并未见广。应令直省督抚，将见今钱粮册内，有名丁数勿增勿减，永为定额，其自后所生人丁，不必征收钱粮，编审时，止将增出实数察明，另造清册题报。”*《清圣祖实录》，卷249，康熙五十一年二月壬午条。这就是历史上著名的 “盛世滋生人丁，永不加赋”。同年十月，康熙帝再次宣布：“将天下地丁钱粮，自康熙五十年为始，三年之内，全免一周，使率土黎庶，普被恩膏。除将直隶、奉天、浙江、福建、广东、广西、四川、云南、贵州，及山西、河南、陕西、甘肃、湖北、湖南，康熙五十年、五十一年地丁钱粮一概蠲免，历年旧欠钱粮，一并免征外，所有江苏、安徽、山东、江西四省，除漕项外，康熙五十二年应征地亩银，共八百八十二万九千六百四十四两有奇，俱著查明全免；其历年旧欠银二百四十八万三千八百二十八两有奇，亦并著免征，记三年之内，总蠲免天下地亩人丁新征、旧欠，共银三千二百六万四千六百九十七两有奇。各该督抚，务须实心奉行，体朕轸念民生至意。”*《清圣祖实录》，卷251，康熙五十一年十月癸丑条。这两项施惠于民的政策，直接体现了康熙 “尚宽”的治国思想，对海盗问题的解决产生了比较好的积极影响。

纵观康熙年间，沿海虽有海盗作乱，但大都规模较小。例如，康熙朝后期，海寇蔡三十二、郑尽心、陈显五、孙森、陈君元、陈吉尾等不断起事，聚众劫掠商船，甚至与官兵发生冲突，抢夺船只器械，并进攻沿海地区。康熙四十八年(1709)，两广总督赵弘灿也疏报：南澳镇标守备潘成龙等出海巡哨，遇海贼，潘成龙被杀，船只器械被夺。康熙四十九年(1710)，“锦州边海之处有洋贼二百余人、上岸抢□”。同年八月二十五日，山东文登营副将报“有北来鸟船七只，泊成山头外洋等处。二十六日，贼船移入棉花岛，官兵攻打，又遁出外洋”。*《清圣祖实录》，卷243，康熙四十九年九月辛亥条。康熙五十一年(1712)，清廷又闻“浙江等处海贼，沿途劫夺客商船只，杀伤官兵，直至盛京”。*《清圣祖实录》，卷251，康熙五十一年九月丁巳条。从这些数据来看，虽然有点骇人听闻，但与嘉庆时期的海盗活动相比，都属于小股海盗，二者不可同日而语。面对无碍海防大局的小股海盗，康熙主要采取招抚政策，期望以最小的代价解决海盗问题。康熙四十三年(1704)，清廷“派内阁学士刑部右侍郎常授前往广东招抚海寇，招抚海贼贼首阿保等二百三十七名”。*《清圣祖实录》，卷215，康熙四十三年正月辛酉条。康熙五十一年(1712)，皇帝又“命御史陈汝咸出洋招抚海贼陈尚义等”。*《清圣祖实录》，卷252， 康熙五十一年十二月丙寅条。

雍正、乾隆二朝基本继承了康熙帝“尚宽”的为政方针和招抚海盗战略。在政治上，雍正、乾隆二帝革新吏治，惩治官场腐败贪污之风，与民休息，以图从根本上解决海盗问题。雍正二年(1724)，清廷下令实行“摊丁入亩”，将丁税平摊入土地赋税之中，按地亩多少缴纳赋税。从赋税制度上讲，“摊丁入亩”政策相比康熙朝的“盛世滋生之丁，永不加赋”政策更进一步，是封建社会赋税制度划时代的变革。它减轻了广大人民的丁税负担和人身束缚，使历代的编户制度逐渐失去存在意义。乾隆三十七年(1772)，乾隆帝饬令“永行停止”编审丁户。丁税以及编审丁户的取消，使得延续约两千年之久的丁税寿终正寝，这意味着国家对百姓盘剥的减轻、社会的进步和人口流动的增强，农民对封建国家的人身依附大大削弱，客观上有利于社会经济的发展和降低百姓下海为盗的几率。

翻阅典籍，雍正朝史籍中关于海盗的记载亦不多。经过康熙朝的休养生息，政治安定、经济繁荣，百姓安居乐业，绿营、八旗水师力量大为增强，海盗事件自然逐渐减少。雍正帝在实施招抚政策的同时，大力加强海防建设，在沿江沿海地带设置众多八旗水师营，修筑大量的海防设施，增强防御海盗力量。雍正三年(1725)，清廷以天津卫京师重镇设立天津水师营；雍正五年(1727)二月，由于江宁控江连海，地处紧要，清廷于此设立江宁水师营；雍正六年(1728)四月，清廷因乍浦“实为江浙两省海道咽喉”，设立乍浦水师营；同年，经福州将军、福建总督高其倬偕同阿尔赛奏请，又在福州三江口建立福州八旗水师营。经过数年努力，一条横贯南北的八旗水师防御线基本形成，与陆地上的绿营相为表里，进一步加强了清军的海防力量。

乾隆朝初期，乾隆皇帝“承宪皇严肃之后，皆以宽大为政；罢开垦，停捐纳，重农桑，汰僧尼之诏累下，万民欢悦，颂声如雷……政通人和，名臣云集……故为一代极盛之时也”*李治亭：《清康乾盛世》，414页，南京，江苏教育出版社，2005。。在防御海盗方面，乾隆帝也加大投入，调整军队建设和地方部署，盛世之下，海盗问题几乎销声匿迹。

但自乾隆朝后期起，海盗势力开始抬头。18世纪末，“康乾盛世”已开始出现颓势。1787～1788年的台湾林爽文起义、1795～1804年的白莲教起义、1802～1803年的广东天地会起义，使清廷疲于奔命。与此同时，福建、广东一带，由于连年的自然灾害，逼迫东南沿海百姓结伴下海为盗以解决生计。乾隆五十二年(1787)，温亚常先后在越南纠约伙众到内地洋面行劫。当时，在闽浙一带，主要活跃着以庄有梅为首的凤尾土盗、林亚山为首的水湾土盗、蒋文武为首的竹黄土盗等。两广地带，海疆辽阔，岛屿众多，沿海破产失业的渔民、水手多下海为匪，蓝鼎元就曾指出“在洋之盗，十犯九广”*贺长龄等编：《皇朝经世文编》(下)，2104页，北京，中华书局，1992。。

据南海县参与防匪抗匪、岁贡生出身的朱程万《已巳平寇》记载，广东匪帮主要有：郭婆带一股，“领船百余，号众万余人”；张保、郑一余部，“领船二百余号，众二万余人”；梁保一股，“船差少，附于张保”；另有吴知青、李相清、乌石二等海盗，这些海盗“俱扰中外商民”。*朱程万：《已巳平寇》，载郑梦玉修：《南海县志》，卷14。转载于刘平：《论嘉庆年间广东海盗的联合与演变》，《江苏教育学院学报》1998(3)，105～111页。乾隆五十五年(1790)至嘉庆七年(1802)，每年春夏两季，成群结队的海盗从中越边境的据点倾巢出动，直扑中国东南沿海一带海域抢劫。*参见何瑜：《十八世纪清代海疆研究》，173页，中国人民大学1995年博士学位论文。

面对不断恶化的海疆局势，乾隆帝晚年逐渐强化了剿捕政策，要求地方政府加大巡查和打击力度，力图剿灭海盗。但是，终乾隆一朝，清廷军事剿灭海盗的力度都不大、效果亦不好，招抚始终成为清廷对待海盗的首选，军事打击则为辅助手段。

二、嘉庆年间清廷“剿抚兼施，偏重于剿”战略

清军入关一个半世纪以来，清廷一直对海盗采取的“剿抚兼施，偏重于抚”战略，至嘉庆年间终于发生改变。面对以蔡牵为首的海盗势力蔓延之势，清廷不得不一改之前的招抚为主战略，采取“剿抚兼施，偏重于剿”的战略，以打击势力强大的海盗。其中，蔡牵集团势力的发展，对清廷该战略出台有着直接的影响。

如上所述，乾隆朝后期，东南沿海海盗活动风起云涌，有着深刻的历史根源。康乾年间，国家形势总体安定，百姓安居乐业，东南地区工商业经济日趋繁荣，海外贸易飞速发展。程含章在《上百制军筹办海匪书》中说：“百数十年休养生息，民物滋丰，诸蕃来朝，货贝云集，鱼盐蜃蛤之利甲于天下，洵海上之乐土也”*《上百制军筹办海匪书》，见《皇朝经世文编》卷85，《兵政》16，《海防》下。。这方“乐土”吸引着兴贩逐利之人纷至沓来，亦使得沿海百姓下海为盗的可能性大大降低。

乾隆末年，吏治腐败、武备废弛，东南沿海各省土地兼并严重，苛捐杂税繁重，失地农民增多，民不聊生，闽、粤、苏、浙等省不少农民、渔户、小手工业者不得不下海为盗。官逼民反，多地爆发的农民起义亦让清廷疲于奔命，尤其当时横贯南方数省的白莲教大起义更是耗费清廷大量国库存银，并进一步加重了社会矛盾和百姓负担，使得东南沿海一带海盗活动日益猖獗，加之18世纪末期连绵不断的自然灾害，无疑让沿海农民生活雪上加霜。*参见郑广南：《中国海盗史》，298页，广州，华东理工大学出版社，1998。

乾隆五十四年(1789)，安南爆发西山农民起义，阮光平父子掌握了安南政权，因连年战争，安南国库空虚、财政困难，阮氏父子在中国人陈天保的怂恿下，召集闽、粤等省的海盗，授予官爵、给予武器，鼓励其出洋抢掠，所获充实安南国库，安南由此成为东南沿海海盗势力藏身、销赃的大本营，助长了海盗之风，张保、郑一、蔡牵、朱等海盗首领云集于此。*萧一山：《清代通史》(二), 336页，北京，中华书局，1986。

当时，广东艇匪主要有：黑旗帮郭婆带，“领船百余，号众万余人”；红旗帮张保、郑一余部，“领船二百余号，众二万余人”；白旗帮梁保，“船差少，附于张保”；蓝旗帮乌石而；另有吴知青、李相清等海盗，其中黑旗帮、红旗帮实力最强，这些海盗“俱扰中外商民”。*郑广南：《中国海盗史》，301页。闽浙一带也有数十个“土盗”集团，著名的海盗头目如侯齐添、朱、林枝发等，侯齐添乃是水澳帮头目，朱则为闽浙“土盗”凤尾帮头目，林枝发为广东艇匪的头目之一，蔡牵最早是水澳帮下的小头目，后来他杀死了侯齐添，成为东南沿海最大的海盗头目，经过几年的时间，其势力在嘉庆十年(1805)左右达到顶峰。

乾隆五十九年(1794)，蔡牵集团开始在东南沿海四省活动，直至嘉庆十四年(1809)被闽、粤、浙、苏四省水师联合绞杀，时间长达15年。蔡牵集团，其活动范围南起安南海域，北至吴淞一带，纵贯东南沿海，它的主要活动区域为闽、浙洋面及台湾地区。为此，清廷出动了粤、闽、浙、苏4省绿营水师，并以浙江绿营外海水师为主力、以闽省绿营水师为辅，组成海上剿捕水师编队，不遗余力地剿杀蔡牵集团。

嘉庆十年前(1805)，由于蔡牵集团还处于发展时期，加之此时广东的艇匪、闽浙的朱集团、侯齐添的水澳帮，还有数十个不知名的小海盗团伙在闽浙一带游窜抢劫，因而蔡牵帮并没有引起清廷足够的重视。不过，清廷还是制定出专门针对蔡牵集团的剿捕方针：诱令上岸，断其补给、归路，以海岸防堵为主、海战为辅的思想，伺机歼之于陆地。这一时期，江、浙、闽、粤4省水师并没有形成合力，仅是各省水师单独组队追剿蔡牵帮船。

嘉庆帝给闽、粤、浙、江4省督抚下旨，要求他们在所辖口岸严密查访，断绝海盗的水米来源，使其不战而自毙。清廷认为，在岸上查禁海盗所需要的米、淡水、火药等物资，远比在海面上缉捕、杀伤海盗更为有效。嘉庆帝指出：

各省濒海地方，洋盗啸聚窜援，总由内地匪徒暗中接济水米，始得在洋存活，而米尤为贼船所少，闻蔡牵不惜重价向内地民人私卖米石，是以奸民趋之若鹜，即经降旨谕令各该督抚，督率所属，妥密查禁，如果地方文武均能实力奉行使各口岸一无透漏，则洋匪等口食无资，立形坐困，可不攻而自毙。……是弥盗之法，全在查禁口岸，辑盗米石，较之缉捕尤为紧要。*国家图书馆：《剿平蔡牵奏稿》，第1册，350～351页，北京，全国图书馆文献缩微复制中心影印，2004。

嘉庆十年(1805)前，江、浙两省绿营水师剿捕蔡牵集团，加上闽、粤两省水师，均各自为战，蔡牵帮船一旦进入浙洋，浙江提督便率水师追剿，即便是闽浙两省水师合帮追剿，也是在海上相遇临时组成的编队，非有意而为之。如嘉庆七年(1802)五月二十五日，蔡牵攻打厦门附近的大、小担炮台，得手后随即逃入浙洋，闽浙总督玉德便下令浙江提督率领浙江温州、定海、黄岩三镇水师向南追剿，并令福建省海坛镇、闽安协水师营在闽浙交界洋面堵截。*季士家：《蔡牵攻打大小担清军炮台史料》，载《历史档案》，1986(3)，17～23、66页。

嘉庆七年至十年(1802～1805)，蔡牵集团接连在东南海疆采取了几次重要的军事行动，这些行动极大地震撼了清廷，逐步改变了其轻视蔡牵集团的看法，同时促使清廷逐步确立了“剿抚兼施，偏重于剿”的剿灭海盗战略。

嘉庆七年(1802)五月初一日夜，蔡牵一改之前被动挨打的态势，率领30多艘船只、500多名海盗，连夜抵达厦门海域，一举攻克了厦门门户大担、小担岛炮台。福建水师提督闻知大、小担岛被劫后，派水师参将李得胜驾船追捕，同时饬调金门镇何定江、护海坛镇罗江太等各督战船追赶，并飞咨浙江巡抚阮元，请定海、温州、黄岩3镇水师在浙江洋面堵截。

在此之前，蔡牵虽然活跃于东南海疆，但一直被清水师追剿，从未主动进攻过清军，尤其是进攻号称实力最强的福建水师提督驻地厦门，可谓是“虎口拔牙”。这一行动深深刺痛了清廷。嘉庆帝大怒，下令将水师提标参将李得胜及水师提标左营、后营守备一一革职，当夜值班的外委叶金标于厦门海口枷号3个月，然后发配边疆充军，当夜应值班的40名弁兵，一律杖100、革除兵籍，并枷号厦门海口2个月，福建水师提督倪定得、陆路提督颜鸣汉均被兵部撤职查办。

当清廷还震愕于蔡牵集团进攻大、小担炮台的消息时，蔡牵再次给了清廷一记重拳。嘉庆九年(1804)，浙江绿营水师传来噩耗，温州镇水师总兵胡振声因追捕海盗，被蔡牵帮击毙于洋面，尸骨无存。*中国第一历史档案馆：军机处录副，3-166-8959-7号，“追剿蔡牵”；3-166-8959-15号，“查明蔡牵帮内情形”。胡振声为浙江水师温州镇总兵，正二品官衔，且是浙江水师中追剿海盗极为认真、得力之干将，他的死给清廷以沉重打击。清廷此时开始真正重视蔡牵集团，下令闽、浙两省外海水师合帮，并以浙江提督李长庚为水师总统，限令6个月内将蔡牵捉拿到案。

但令清廷真正感到惊恐的是蔡牵进攻台湾。嘉庆十年(1805)十一月，在福建三沙洋面，蔡牵约朱一同攻取台湾，胜利后分割台湾，为其所拒。于是蔡牵帮船120余艘于十一月初抵达台湾北部的沪尾港，至嘉庆十一年三月蔡牵帮逃回内陆，其在台时间长达5个月。

蔡牵集团抢占台湾的目的明确，借本帮主力军以府城为中心、先北后南占领台湾，并联络当地各族群众一起高举大旗，将台湾清军一举歼灭，建立起自己的政权。蔡牵抵台后，执行了这一以夺取府城为核心的战略，并在初期取得了辉煌的战果，其帮众先后夺取了沪尾、凤山、嘉义等要地，台湾民众附和起义者达数万人，他还为帮目加官封号，自称“镇海王”，建立起农民政权，令清廷大为震惊。*国家图书馆：《剿平蔡牵奏稿》，第4册，1590～1592页，北京，全国图书馆文献缩微复制中心影印，2004。

蔡牵在台湾称王封爵，完全站到了清廷对立面，深深地刺痛了嘉庆帝。嘉庆帝在给闽浙总督玉德的上谕中称：

从前邪匪滋扰，均不过自称掌柜及伪元帅伪总管之类。今蔡逆一犯，胆敢公然竖旗称王，是其叛逆显著，罪恶较之邪匪更甚，不可一日稽诛。*国家图书馆：《剿平蔡牵奏稿》，第4册，965～967页。

至此，嘉庆帝认为，蔡牵集团必须尽快剿灭，因为其已不单单是一个海盗头目了，他竟然攻城略地、称王封号，图谋“叛逆”，这是对清统治地位的挑战，“不可一日稽诛”。

由此，清廷也立定军事剿除蔡牵海盗集团的决心，延续了一百多年的“剿抚兼施，偏重于抚”战略，至此正式改为“剿抚兼施，偏重于剿”战略。嘉庆帝责令浙江、江苏、福建、广东4省督抚，尤其是浙江提督李长庚为首的水师编队，择日剿除蔡牵集团，务必连根拔除，不留后患。根据嘉庆帝的谕旨，浙江、江苏等省文武大员在战略、战术、兵力部署上，重新作出部署，其目标直指蔡牵本帮船队。

此战略出台并非一蹴而就。嘉庆初年，清廷令浙江省绿营水师专心剿除蔡牵集团。至嘉庆九年(1804)，温州镇总兵胡振声在浙江浮鹰洋面遇害后不久，清廷始决定集中闽、浙两省的水师精锐，在海上专门追剿蔡牵集团，并令江苏绿营水师在江、浙交界洋面予以阻截。随后，闽浙总督玉德也上奏，请嘉庆帝下旨将闽、浙两省水师合帮追剿蔡牵，集中优势兵力，持续、主动、全力进攻蔡牵集团。闽浙总督玉德、浙江巡抚阮元的战略设想如下：闽、浙两省绿营水师调集浙江温州镇、福建海坛镇两水师镇为骨干组成一支海上编队，令浙江提督李长庚任这支混合编队总统，分为左、右两翼，集中60艘水师战船，限期6个月内拿获蔡牵。*中国第一历史档案馆：军机处录副，“追剿蔡牵”，第3-166-8959-7号。李长庚虽为这支编队的总统，实则为浙江、福建两省绿营水师的最高统帅，他视剿捕海盗的军情需要，有权调动浙江、福建两省所有外海绿营水师参与战斗，这标志着清廷对蔡牵集团的战略方针发生了重大变化，由第一阶段被动防御、各自为战的方针，开始转变为积极进攻战略，集中优势兵力、专门进攻蔡牵集团，暂时放任其它海盗集团发展。

清廷采取的这一方针，可以概括为“集中精锐、专注一路”八个字。在闽浙总督玉德、浙江巡抚阮元给嘉庆帝的上奏中，对此战略方针有详细地说明。阮元指出，蔡牵伙众，在闽浙洋面来往抢劫，已经长达10年，但水师在海上搜捕迄今却一无所获。这固然是因为蔡牵“性多狡獝”，多年来其率帮船东窜西逃，令水师难以捕捉其踪迹。不过，水师将弁对蔡牵帮众亦心存畏惧，观望拖延心理严重，不肯真心实意出力剿捕，也是重要原因。如蔡牵帮船由台湾行劫回闽省海域，当时闽浙总督玉德令闽省海坛镇水师在崇武湄洲一带洋面截拿蔡牵帮船，令浙省温州镇水师在闽浙分界竿塘一带洋面堵截。但当蔡牵帮船来到崇武一带后，闽省水师竟任其往北逃窜，根本不敢与其正面交锋，而浙江水师亦仅以“闻蔡牵过境之信后尾追”一词，上报督抚，敷衍搪塞，并不是真心实意追捕蔡牵帮众。

阮元建议，蔡牵实力日益壮大，请嘉庆帝下旨专门派遣一提督总统各省水师，再从浙江、福建两省分派总兵2员，选配精锐、干练的弁兵，令其听从提督调遣，不分闽省、浙省，一体查拿蔡牵帮船，务求捕获蔡牵本人。

阮元说，考查沿海各提督、总兵，真正熟悉水师、缉捕海盗认真负责之人，惟有浙江提督李长庚一人而已，且李长庚也一向为蔡牵帮众所畏惧害怕。请嘉庆帝即刻下旨，令李长庚统带浙江水师战船20艘、温州镇水师战船20艘、福建海坛镇战船20艘，以温州镇为左翼、海坛镇为右翼，组成一支混合水师编队，福建、浙江两省总兵以下将弁全听李长庚调遣分派，其船只炮械，足额配给应用。这支水师编队，兵额约4000名，限令提督李长庚自嘉庆九年八月起、至十年二月底止，为期6个月，将蔡牵本人捉拿归案。*中国第一历史档案馆：军机处录副，“玉德等筹议勒限严拿蔡牵”，第3-166-8959-3号。

福建海坛镇、浙江温州镇水师原有汛地，仍令该镇剩余将弁带船在本汛地巡防。另外，浙江定海、黄岩2镇水师，领本镇水师战船、兵丁在各自汛界巡查，福建金门、福宁2镇亦仍在本镇汛界巡缉。一旦李长庚率领水师编队过境追剿蔡牵帮船，各镇水师将备听其调遣，全力助其堵截尾追。

自从嘉庆十年(1805)底蔡牵集团进攻台湾后，清廷制定出集中重兵、优先剿灭蔡牵集团的剿捕方针。为了更好地贯彻这一方针，清廷在人事、兵力配置、后勤保障方面还采取了一系列措施。

是年，为更好指挥江、浙等省水师，刚刚就任福建水师提督的李长庚被调回浙江，重任浙江水陆提督一职，全权指挥浙江、福建两省的绿营水师剿灭蔡牵。与此同时，清廷对浙、闽两省水师总兵官进行大调整，李长庚的老部下邱良功、王得禄、许松年等分别被委以重任，邱良功被任命为台湾镇澎湖协副将、王得禄被任命为福建南澳镇水师总兵，许松年为金门镇总兵，此外任命李景曾为温州镇总兵、罗江太为定海镇总兵、黄飞鹏为黄岩镇总兵。这些总兵都曾追随李长庚追剿蔡牵，其指挥起来更能得心应手。

嘉庆十一年(1806)，嘉庆帝以闽浙总督玉德玩忽职守、不认真执行其指令为由，将玉德撤职查办，令两江总督阿林保就任闽浙总督、张师诚任福建巡抚，调铁保任两江总督。

李长庚复任浙江提督后，忠实地执行嘉庆帝下达歼灭蔡牵集团的谕旨，并把主要作战对象对准蔡牵舟师，对广东、福建、浙江本帮土盗则暂时置之不理，紧咬其船队不放。李长庚为人认真负责、作战勇猛，办事尽职尽责，他督饬两省水师编队不遗余力、不间歇地追捕蔡牵帮船。从嘉庆九年(1804)六月至十二年(1807)八月，在三年多的时间里，李长庚统领的水师编队在海上一路紧追蔡牵本帮船队，不给其以喘息之机，致其物资补给渐趋困难。

与此同时，清廷加强水师力量。嘉庆十年(1805)后，李长庚的混合舟师，实力也不断得到加强。清廷给予李长庚专权，原定的半年之期被撤销。李长庚剿杀蔡牵的水师编队本为海坛、温州2镇，后又将福建金门镇、浙江定海和黄岩3镇加入进来，形成5镇一起追捕蔡牵的态势，其编队常年保持80艘战船的规模，最多时高达100艘。*国家图书馆：《剿平蔡牵奏稿》，第2册，744页，北京，全国图书馆文献缩微复制中心影印，2004。李长庚统领的水师编队，其战船、军饷等后勤保障水平不断得到提高。清廷指令浙江、江苏、福建等省给予这支舟师以特殊待遇。本年，福建、浙江两省共同出资修造战船，以加强台湾防务，特意为其定造大同安船30艘，但旋即将要造成的16艘师船都拨给李长庚统领，以尽快抓捕蔡牵到案。闽浙总督玉德说：

代台湾添造大同安船三十只，派委文武大员赶紧监造，已造竣十六只，当即会同抚臣李殿图亲往海台验看，俱皆坚固合式，其成三十船内，应配红衣劈山大小炮门二百四十门，亦经委员铸成一半，臣与抚臣逐一演放，均堪适用，专放配十六船之内。此项船只，原为台湾缉匪添设，今蔡逆窜往浙省北洋，……归李长庚帮内。*中国第一历史档案馆：军机处录副，“缉捕洋匪”，第3-166-8960-11号。

又据清水师多年追剿蔡牵集团的经验，李长庚发现蔡牵多次能够从清军手中轻松逃逸，主要原因是其座船高大坚固、快捷灵活。蔡牵本帮盗船，最多时约30多艘，都是樑头高达两三丈的横洋船，异常坚固。而江浙等省的外海水师战船，多为广东米艇、福建同安梭船。水师战船与蔡牵座船相比，船身矮小，船高低于蔡牵之船达六七尺(2米)之多，只能仰攻。*中国第一历史档案馆：军机处录副，“筹议海氛剿除首逆”，第3-166-8964-25号。因而即便是水师船只团团围住蔡牵座船，蔡牵最终也能恃其船高体大，从容逃走。为了对付蔡牵本帮座船，浙江、福建两省特意在厦门雇募高大坚固的横洋船40只，其中有樑头高达2丈6尺左右的大船20余艘，其余的樑头为1.8丈～2.2丈不等，其船足以与蔡牵本帮船抵敌，闽浙督抚选派水师兵丁3000名，归李长庚统带。为了进一步激发清水师兵丁的士气，清廷决定将其军饷提高为每日4分银，口粮由清廷提供，且一次发给4个月而不是原来的3个月。*中国第一历史档案馆：军机处录副，“雇备大船四十只”，第3-166-8967-1号。

经过此一系列的措施，蔡牵集团的势力遭受到沉重打击，加之清水师加强沿海封锁，又加剧了其后勤补给，处境日益困难。

嘉庆十二年(1807)上半年，蔡牵在广东洋面与李长庚部展开一次大决战，不幸又被李长庚打得大败。蔡牵帮船从闽省入粤时，共有船只28只，续有附合艇匪船4只，共32只，经过李长庚的追捕，现在仅存船5只往南窜逃，*中国第一历史档案馆：军机处录副，“追剿蔡牵被伤情形”，第3-166-8967-31号。再也无力对抗闽浙合帮舟师了，只能在洋面上东躲西藏。同年十二月二十四日，李长庚与蔡牵再次在广东肇庆黑水外洋展开激战，此役蔡牵船队拼尽全力摆脱了清水师围捕，李长庚被击毙，但蔡牵船上物资供应极端匮乏，不得不逃入安南海域，暂避水师的追捕，其覆没亦在所难免。

嘉庆十四年(1809)八月十七日，蔡牵船队与闽浙水师在浙江渔山外洋相遇，再次展开激战，由于多年被清水师追剿、打击，蔡牵船队补给极其困难，最终被打败，蔡牵自知难以脱身，自沉大海而死，纵横海上15年的蔡牵集团被清水师剿杀。其后，在清军持续、严酷的军事打击下，广东、福建余存的海盗集团被一一剿灭。自明末以来活跃于东南沿海一带的海盗势力，至此一蹶不振。