从政府能力维度解析精准扶贫的影响因素

吕 华

（南昌大学公共管理学院 江西 南昌 330031）

一般而言，精准扶贫中的主体是指直接或间接地参与精准扶贫全过程的个人、团体或组织。扶贫主体不仅参与和影响精准扶贫政策的出台，而且在精准扶贫的执行、评估和监控等环节发挥着积极作用。尽管不同地区精准扶贫的主体构成存在差异，作用方式也各有不同，但无论参与主体如何多元，关键的主体还是显而易见的。根据反贫困系统目标的实现以及反贫困治理结构主体的多中心化[1]，笔者认为精准扶贫存在以下主体：政府、市场、社会、社区；同时，根据阿玛蒂亚·森的反贫困理论，贫困户自身也应成为扶贫的主体。概括而言，精准扶贫主体主要包括政府、市场、社会、社区和贫困户自身。由于中国精准扶贫实践中的扶贫主体以政府为核心，因此这里将着重分析政府作为首要扶贫主体对精准扶贫的影响。

在扶贫主体能力层面上，影响政府精准扶贫能力的要素主要体现在以下方面：扶贫主体的认知水平、角色意识和精准扶贫能力，包括学习能力、调查研究能力、沟通判断能力、资源整合能力、回应能力、执行能力、创新能力等，以及扶贫主体采取的扶贫模式，即不同扶贫主体之间的协同扶贫程度的影响。

1 扶贫主体的认知水平

精准扶贫政策的有效执行依赖于扶贫主体对政策的认同，不同的认知水平对政策的理解以及政策执行产生的影响不同，高认知水平意味着对政策的理解透彻，并能够转化为有效的执行行为，而这种高认知水平受到扶贫干部自身素质、知识结构以及政策宣传、教育的影响。乡镇干部文化程度普遍偏低，尤其是在贫困边远山区，经济落后，资源稀缺，人才大量流失，也吸引不了高素质、高学历人才，因此导致乡镇干部学历相对较低，同时，他们参加培训的机会也少，自我学习能力又较低。扶贫主体的认知水平从中央到地方层层下降的现状，往往不利于政策的有效落实。因此有必要加强贫困地区干部教育培训，强化精准扶贫政策的宣传教育，提高扶贫干部的认同程度；另一方面，有必要提高大学生村官在其中所发挥的作用，充分利用年轻干部接受新理论知识快的特点，促进政策的有效执行，避免形式主义、消极应付。

2 扶贫主体的角色意识

精准扶贫政策出台后，各级干部多了一个角色，即帮扶贫困主体。扶贫主体的角色意识各有差异导致了扶贫绩效的差异。精准扶贫工作中存在着政策贯彻落实不到位等现象，可以说明在基层政府中依旧存在官僚主义和形式主义的作风，导致了工作中的“走形式”、“走过程”，实际工作开展消极怠惰，甚至伪造材料。

此外，扶贫部门和各级政府的角色也都有所转变，在精准扶贫的大格局下，扶贫部门由原来传统的扶贫工作管理者的角色转变为各级政府扶贫工作的协调者，各级政府承担起精准扶贫政策实施工作的职责。这种角色的转变对各级扶贫部门提出挑战。因此，如果没有及时调整好工作思路，树立角色意识，必然落后于形势要求。

3 扶贫主体的综合能力

3.1 学习能力。学习能力，是指获取知识、提升才干的一种内在素质。它既是乡镇干部必须具备的基本能力，也是履行职能和提升行政效能的关键因素[2]。尤其在互联网时代，新技术介入政府公共事务管理的趋势下，对干部的学习能力提出了新要求。另外，中国处于扶贫攻坚关键阶段，乡镇干部面临着高强度压力，面临的障碍和困难也更多，因此，必须充分提高学习能力，运用现有技术，充分利用资源，进而才能因地制宜、精准实施扶贫政策。

3.2 调查研究能力。调查研究能力，是指掌握从实际出发，深入群众和基层，透过现象发现问题，把握本质，探索事物发展规律，预测发展趋势，并提出解决问题的办法的能力。精准扶贫工作要求“六个精准”：扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫成效精准，而这些都离不开通过调查研究来获取准确和真实的信息，离不开通过调查研究来掌握扶贫实时动态，只有通过调查研究，才能有效采取措施，实现精准扶贫，避免粗放型的“漫灌”扶贫方式。

3.3 沟通协调能力。沟通协调能力，是指有效运用各种沟通技能、技巧，与不同阶层的人打交道，能够耐心、认真倾听以及清晰完整表达，以建立和维护工作所需要的正式沟通和非正式沟通能力。精准扶贫过程中，必然涉及到中央与地方、各级干部间、干部与村民间的沟通协调，良好的沟通协调能力，能够有效保证扶贫政策的落实，扶贫工作“六个精准”的实现，同时各级干部之间的相互交流与沟通，能够有助于资源的合理配置，以更好完成精准扶贫任务。

3.4 资源整合能力。资源整合能力，是指通过组织和协调方式，将资源有效聚合，促进资源优化配置以满足贫困户需求，从而有利于提高精准扶贫的绩效。资源整合能力往往要求更高的协调沟通能力、调查研究能力和学习能力，依据本地特色、贫困户能力与需求、互联网+等，做出符合当地发展状况、符合贫困户能力水平的精准扶贫方式与政策，例如“百香果”“草莓”等产业扶贫、电商扶贫等等，既提升了精准扶贫成效，又促进了当地经济发展。

3.5 回应能力。回应能力，是指扶贫主体通过各种政策和借助各种传媒有效回应及满足公共需求的能力。有效回应是关键，公众满意度和认可度是评判政府回应是否有效的重要指标[3]。在扶贫过程中，扶贫绩效的高低受扶贫主体对贫困户回应能力高低的影响，又通过贫困群众满意度表现出来，扶贫成效考核除了依据贫困发生率、贫困群众收入等脱贫“硬指标”外，也包括一些“软指标”。可见，扶贫主体的回应能力由贫困户衡量，只有更好地回应贫困群体需求，贫困户的生活水平得到切实的提高，满意度才能提升。

3.6 执行能力。执行能力，是指扶贫干部在准确理解政策目标后，对上级政府和乡镇政府的具体政策措施能够准确、高效贯彻实施的能力。政策执行能力要求扶贫主体在开展扶贫工作时，要抓重点，深入群众，不盲目开展各项工作，能够让扶贫资金真正发挥改善贫困户生活水平的作用。

3.7 创新能力。创新能力，包括发现新问题、提出新方法、总结新经验，能够结合实际创造性地开展工作的能力，提高扶贫主体的创新能力，对于提高精准扶贫绩效起着推动作用，尤其在脱贫攻坚的关键时期，面对各种可能出现的困难和问题，如何高效解决，对于扶贫主体的创新能力提出更高要求，无论在工作思路、扶贫安排或者扶贫方式上，都需要基于贫困户实际情况，能够做到灵活运用产业扶贫、电商扶贫、教育扶贫等不同的扶贫方式。

4 政府压力式扶贫的因素

2015年底召开的中央扶贫开发工作会议上提出，确保到2020年我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，为此中央与贫困情况严重的22个省(自治区、直辖市)签订了扶贫攻坚“军令状”，层层落实扶贫责任[4]。这种“扶贫军令状”是压力型行政体制和目标管理责任制相结合的产物。目的在于短时间内完成艰巨的脱贫工作，具有强大的动员能力。但是这也使地方政府承受了比以往更大的工作压力，省际之间的竞争也不断加剧了这种压力，因此基层政府面对压力与竞争，出现了一些应对方式，如数字脱贫、形象工程、政绩工程、贫困户“被代表”等现象。

总之，这种压力式扶贫的方式，通过层层加压，尽管有利于激发同层级地方政府间的扶贫竞赛，大大压缩基层政府扶贫工作的时间，同时扶贫工作所需的物力和财力在快速增加，但是面对复杂的情景，对于基层政府而言，如果缺乏应对这些困难以及整合分配资源的能力，那么就必然走向形式主义的道路，使得上述现象的规模与数量不断增加，从而严重影响精准扶贫的绩效。

5 不同扶贫主体之间的协同扶贫程度的影响

政府是精准扶贫的主导力量，而动员、引导和鼓励社会力量参与扶贫事业已成为世界反贫困的主要趋势。扶贫主体包括政府、市场、社会、社区和贫困户自身，而加强精准扶贫多元主体协同水平，一方面必须要有统一的制度安排，避免资源重复投入，同时各主体应明确自身角色，相互配合，实现扶贫主体的有效对接；另一方面建立多元治理主体的协商对话机制，加强政策互动、工作联动和信息共享，积极推进多元主体的沟通与合作，以便整合各方力量、协同治理农村贫困问题[5]。在扶贫实践中，由于政府单向度扶贫及主导扶贫工作的弊端已逐渐显露，因此，为了提升精准扶贫的绩效，要充分调动扶贫主体的积极性，共同参与扶贫工作，形成合力以加快推动精准扶贫进程。