精准扶贫易地扶贫搬迁政策的问题与反思

王洪雷

（厦门大学，福建 厦门 361005）

易地扶贫搬迁给个人、农村社区与环境带来了极大的经济效益、社会效益和生态效益。其作为精准扶贫“五个一批”的重要方式之一，能够最彻底、最有效地消除贫困，使生活在“老、少、边、险”地区的贫困农户也能共享改革发展带来的现代文明，由此可见，易地扶贫搬迁是一项利国利民的造福工程。但是，因为需要搬迁脱贫的困难人口数量多，分布广，致贫原因复杂，易地搬迁的具体模式及其配套各项工作只能因村施策，在摸索中进行，因此易地搬迁中不免存在一些问题。

一、易地扶贫搬迁存在的问题

（一）对搬迁农户需求的回应问题

通过实地调研发现①，各地扶贫工作存在着很强的政策导向色彩。易地扶贫搬迁必须遵循“政府主导、群众自愿”的基本原则，然而完全性的政府主导型的易地扶贫搬迁会在一定程度下削弱减贫效果。因此本文旨在提倡政府在搬迁过程中应由完全的“主导者”角色向“亦主导亦服务”的角色转变，即其社会角色定位应介于“主导——服务”两种角色之间。政府的主导性主要体现在对那些资源紧张、机会稀少且缺乏内生动力脱贫的欠发达农村进行扶持，推动其实行易地扶贫搬迁。毋庸置疑，政府主导的易地扶贫搬迁有其合理性，不仅是因为贫困地区其公共基础设施建设、公共服务供给和大的宏观发展环境的营造都很难甚至不可能由其他个人或组织来完成。但是必须承认政府政策干预介入应该是有边界的，过度的国家行政权力的干预以及政策导向，容易使地方政府陷入唯上不唯下、只为追求自身政绩而不顾贫困农户的实际情况，造成极大的行政资源浪费的同时，更会扭曲市场自我调节体系的正常运行。

（二）农民权利缺失问题

经济学家阿马蒂亚·森认为，贫困从来不只是单纯的经济问题，权利的贫困才是经济贫困的真正根源。在实地走访中，我们发现很多地方干部都提到农村的贫困大多因为贫困农户的思想相对比较保守，只知温饱不知发展，并且很多贫困户致贫原因就是懒惰。然而这种把农民的个人素质低作为贫困发生的主要原因并不能解决问题的实质，并且容易使问题简单化。这涉及到农民学经典论题“斯科特—波普金论题”，亦即“‘道义小农’或‘理性小农’”之争。长期的争论都分别将“保守”或“理性”作为标签贴在农民身上。然农民在现实生活中往往并不是理性和保守能概括的。正如郭于华所说，农民在生存困境中表现出来的行为习惯既有理性一面，也有基于传统道义上的非理性特点，农民在现实中的选择往往受制于其生存境遇和制度性安排。[1]农村社会至今仍然摆脱不掉贫困的客观原因则是长期存在的二元社会结构，农民不平等地位高度制度化使农村社会发展举步维艰。中国的农民为中国的改革开放做出巨大的奉献和牺牲，在经济发展的今天，改革的红利应该惠及农民，而不应该把他们排除在外，把农民作为一个平等权利的主体，打破城乡二元分割的社会结构，给农民以自由迁徙的权利，机会平等地享受基本公共服务等一切权利。

（三）扶贫政策落实问题

由于特殊的国情，移民搬迁牵涉人口众多、搬迁周期长，扶贫任务比较艰巨。根据《十三五易地搬迁规划》，我们知道，建档立卡搬迁人口从地区分布上看，西部12省（区、市）约664万人，中部约296万人，东部（河北、吉林、山东、福建）约21万人，各自占搬迁人口总数的67.7%、30.2%和2.1%。国家提出在2020年消灭贫困，因此扶贫任务异常艰巨。14个连片扶贫区是扶贫工作的重头戏，其中秦巴山区因为囊括的省份多、范围广、地区内部发展差异大等因素成为14个集中连片特困地区重中之重，仅商洛、安康两地就有近150万贫困人口。

易地扶贫搬迁工程作为一项通过国家政策推动并惠及贫困地区的造福工程，具有很好的生态效益与社会效益并举的同时，也会因为政策实施不到位给扶贫工作带来不少的困难。我国农村土地自1997年实行二轮延包制后，可支配的土地可谓很少，如何解决贫困户的耕地问题是一个既现实且难度又大的政策性问题。另外，易地扶贫搬迁涉及方方面面，涉及部门众多，扶贫政策落实难。

二、易地扶贫搬迁政策的反思

关于贫困治理的研究主要有两种不同的研究范式：一是从经济学角度认为贫困的发生是低水平经济结构的产物，贫困的消除则依赖于经济发展，经济发展了贫困自然会消失；二是法学、政治学、社会学等学科的研究视域，认为贫困的诱因始于不合理的社会制度，治理贫困在于向贫困人口赋权增能。面对贫困治理的种种困境我们应该不仅仅局限于经济学的思维框架，也不能把贫困简单归咎于个体的无能或资源的短缺，而应结合宏观的制度性困境反观中国治理贫困所存在的一些问题。

中国政府治理贫困三十多年，贫困问题虽总体上大大缓解但仍然有一部分地区还处于“顽贫”状态。在加快全面建成小康社会、坚决打赢脱贫攻坚战的时代背景下，本章针对上述易地扶贫搬迁面临的挑战，结合农民公民权视角多角度提出如下建议。

（一）注重农民公民权建设、扩大搬迁移民话语权

治理贫困新视角应逐渐由单纯的经济扶贫转向与“权利扶贫”相结合，在经济扶贫的同时通过变革完善相关制度和政策真正落实贫困人口的各项公民权，以公民权利夯实推进贫困人群的脱贫过程。针对现下我国二元经济社会结构，首先要解决的是打破城乡二元分割体制，实现城乡居民无论是在社会地位、经济发展还是各类保障中一律平等的公民待遇。针对历史上带来的制度性贫困，国家应予以适当“帮扶”，通过加大对“三农”的扶持和资金投入增强农民自身能力，以这种补偿式形式减轻制度性因素对农民贫困影响，增强农民的脱贫能力。在具体搬迁过程中如明晰土地所有权、规范地方政府行为，在宅基地复垦、土地流转、收益分配中满足搬迁群众多元需求，维护搬迁群众的根本利益。培育搬迁人群民间自组织，引入民主协商机制，提高民众主体意识和公共精神、增强其社区归属感。尤其是在以“政府主导”性的搬迁中，从维护社区共同体利益出发鼓励和帮助增强搬迁农民主体能动性，，积极引导其广泛参与到社区治理中，促进社区内生性帮扶力量的成长。政府在此过程中应尊重群众意见和建议，切忌大包大揽抑制农民自发协同的创造性。使搬迁移民真正参与搬迁安置决策过程，不应以任何理由强制农民而出现“被搬迁”现象。同时要注重搬迁农户的后续发展，增加对其职业技能培训的投入以提高其就业能力，政府还应积极搭建就业平台保障搬迁农户就业权的落实。最后需进一步健全和完善养老、医疗、最低生活保障等农村社会保障制度，以增强农民自我发展与抗风险能力，以保障搬迁农户在搬迁之后不会出现因病、因学重新“返贫”的现象。

（二）科学制定规划、合理布局降低成本、提高长期收益

在易地搬迁实施之前，综合考察迁出地和迁入地的各方条件，包括两地的自然、社会环境，从各个角度进行合理科学评估以降低搬迁风险和成本，主要包括迁出地搬迁规模、人们的生活环境和习俗等方面，迁入地的资源承载条件、产业发展潜力、基本公共服务的供给能力等方面，然后再确定易地扶贫搬迁的规模。从而实现既能缓解迁出地生态压力，又能避免对迁入地资源环境造成消极破坏，积极促成贫困农户进行易地搬迁。尤其在以城镇安置过程中，要统筹好“人——地——业”三者协调发展机制，遵循人口、土地和产业三集中原则，推进三者城镇化同步协调发展。

（三）合理规划土地安置、整合各方力量、构建大扶贫格局

在过去的扶贫工作中，社会、市场和国家各自发挥作用，没有形成长久的合力，扶贫的成效比较有限。因此中国扶贫开发道路应该逐渐走向“三位一体”的大扶贫开发格局，即社会扶贫、专项扶贫与行业扶贫相结合。其中社会扶贫的力量在21世纪的重要性不断得到加强。而社会扶贫是指在没有政府参与情况所有其他形式的扶贫工作总称，包括各类社会组织、民营企业和社会大众参与的扶贫。通过“三位一体”的协作扶贫以实现社会、市场和国家“三驾马车”齐驱，共同推动贫困地区发展和扶贫开发工作的格局。因此，在我国构建各方参与扶贫开发的大扶贫格局逐渐建构完善的过程中，必须要考虑社会、市场和国家各个主体参与的边界，政策性扶贫政府虽处主导地位但不应过度干预，通过政策引导和制度建设，激发各社会主体的社会责任拓展其生存发展空间，消除社会企业、团体参与易地扶贫搬迁的制度性障碍，从而达到充分发挥社会企业与组织在易地扶贫搬迁过重的作用。从这个意义上说，社会组织和企业的参与不仅仅只是吸收更多的扶贫力量和资源，更在于为更具活力、更有效率的国家贫困治理体系的建构提供机遇。易地扶贫搬迁是一项长期、系统的惠民工程。但扶贫工作能否顺利推进，离不开社会各界力量推动和积极协助参与。中国的贫困问题依然严重，大规模的减贫需要国家、市场、社会多方协调参与才能做到。布林克霍夫曾提到，非政府非营利性组织以及公民社会出现的最好土壤，是在支持性法律框架下和政府建构有效伙伴关系。[2]因此，推进相关法律法规的完善，健全政府和社会组织之间合作沟通机制，明确政府与社会组织各方边界以及协调好以怎样的合作社方式更好推进扶贫工作。鼓励和引导不同社会主体参与到扶贫大业中来，各自贡献不同的社会资源和要素，携各方力量共同努力构建大扶贫格局，形成“全民参与、协同推进”的扶贫工作新格局。

在中国“强国家—弱社会”作为基本结构主体的时代环境下，易地扶贫搬迁群众因为呈现不同利益诉求在与政府产生社会冲突中往往处于弱势地位。缘于乡村社会的主体是理性农民群众，在利益诉求的鼓动下不断与政府进行博弈，因此政府在易地搬迁实践中必须不断调整行动策略，形成国家与乡村社会之间良性的民主协商机制。政府作为易地扶贫搬迁的参与主体其直接结果是：政府身兼两职，兼具“运动员”与“裁判员”的双重身份，这双重身份最直接的后果就是扶贫资金较容易成为地方政府权力寻租的目标，此种情况下搬迁户的利益容易被侵犯。政府角色就其主导性而言，易地扶贫搬迁作为一项涉及生态、民族、政治经济、资源环境、宗教文化等多方面的系统性工程，是人口、社会、经济、资源环境的重组和改变，政府应在诸如建立乡村社会保障体系与公共产品分配平衡、积极缩小城乡差别、为搬迁群众提供住房和耕地以及基础设施建设、创造和谐有序的新社区治理环境、为城乡一体化提供物质性与制度保障等方面扮演“主角”身份；就其服务职能而言，政府兼具“服务员”与“调解员”双重角色，如政府应积极引导和帮助搬迁农户从事非农产业，并协调好迁出地与迁入地之间的矛盾。其次，易地扶贫搬迁应将“群众自愿”作为搬迁的首要条件，合理科学地选择搬迁安置方式。特别是整村推进的易地扶贫搬迁，它是一个旧场域终结与新场域重建再造相结合，这对于有着严重“恋土”情节的乡土中国农村的农民来说，无论是思想情感还是生存发展都是一个极大的挑战。其涉及面广、影响深远是不言而喻的。这就需要兼顾到易地搬迁过程中国家、集体、农民三方利益协调，兼顾好迁出地与迁入地以及搬迁户与非搬迁户之间当前利益和长远利益。因此，政府在易地搬迁中发挥积极作用的同时避免大包大揽，切实做到不损害农民利益、发挥贫困农民的主体意识至关重要，尤其是迁出地与迁入地土地重新调整分配问题。土地是农民的生存之本，正如马克思所说的，土地是一个大实验场，作为共同体的基础不仅提供劳动材料，还提供共同体成员居住的场地。[3]对于农民而言失去土地便失去一切，土地问题妥善解决对新场域的重组有着至关重要的作用。最后考虑易地扶贫搬迁要结合相应的产业发展，整合各项现有资源，对迁入地因地制宜地扶持有益产业实现可持续发展。

注释：

①本研究选取了山东省沂南县许家庄社区、山东省东营市皂户村、贵州省龙里县奋进社区和甘肃省武都区崖羊泉村四个易地扶贫搬迁社区/村作为田野调查点，本文是对四地精准扶贫易地扶贫搬迁工作调研后所做的思考和分析。