结构分化视域下的国家治理能力建设

一、结构分化是政治现代化的重要内容

1.政治结构分化的内涵。

政治结构分化，是政治系统为了保障新的政治实体在环境变化下的良性发展，在组织、功能、作用方式等方面的专门化发展和深层次的变迁过程。它包含两方面的内容：第一，政治系统根据环境变化的要求作出深层次的反映，由此产生政治结构分化。政治系统内部往往以人的活动为主要要素，人的政治活动、政治关系、政治文化等各方面相互作用、相互协调。从外部来看，政治系统又是开放的，它与周围环境在互动过程中进行自身的输入、输出和反馈活动。周围环境发生了变化，相应地对政治系统也会提出新的、更高的要求，政治系统为了维持生存不得不对原有的系统进行调整，达到与环境的重新平衡；第二，政治结构分化有不同的表现形式。概括来说，政治结构分化是政治系统在其结构上的分化。原有的政治结构可能进行重组，形成一个或者数个政治实体，即阿尔蒙德所说的“角色分化”。也可能是一个政治结构进行分化，成为多个政治实体，承担不同的功能。一个政治实体自身内部也会发生变化，增加新的功能等。

2.政治结构分化的作用。

政治结构分化是政治现代化的主要内容，它促进了传统社会向现代社会的转型，扩大了自由民主的范围。政治现代化离不开政治结构分化，“政治现代化包括划分新的政治职能并创制专业化的结构来执行这些职能，即政治结构的分化。”[注][美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店，1989年，第32页。一般来说，政治结构分化有利于现代民主要素的发展，通过对大众化政治参与、政府绩效、政治权力的有效性和合法性、国家与社会限度等等有关国家治理能力要素施加影响，彰显其在政治发展中的重要地位。

政治结构分化有利于现代民主要素的发展。现代社会的发展越来越离不开“民主”，广泛的民众参与，畅通的民意表达渠道，公正清廉的法治环境，这些都日益成为现代政治民主所必需的要素。政治结构分化能够以其特有的作用促进现代民主政治的发展。第一，政治结构使政治参与主体增加，扩大大众参与政治的范围。在政治结构分化的过程中，许多新的政治实体产生出来并要求参与到政治中来，也有的政治实体通过整合发展成新的政治参与主体，对政治参与的要求越来越高。第二，政治参与渠道拓宽。政治参与主体的增多必然会拓宽政治参与的渠道，丰富政治参与的形式。在传统社会中，民众的政治权利很少，其政治参与的渠道很少。而在现代社会，政治参与的扩大、利益的多元化要求政治主体找到一种稳定的、并能被大多数政治成员所接受的方法和规则来参与政治生活，进而实现自身利益。

政治结构分化能够提高政府的工作效率。政府在政治系统中承担着主要的职能，它的高效运转是政治发展的一个主要决定因素。政治结构分化对于政府效率的促进体现在三个方面：首先，政治结构分化会使政治职能更加专门化，政治分工更加明确。原先由一个政治实体承担多个政治职能，通过政治结构分化，每个政治实体相应地承担各自的职能。由此，政府的效率就会提高。其次，政治职能的专门化会带动政府工作程序朝着科学化、民主化、大众化、制度化方向发展。再次，由于政治参与的多样性，就需要有一套专门的政府考核制度来对这些政治实体进行监督、考察、评价，提高政治实体的工作能力，从而带动政治效率的提高。

政治结构分化能够保持政治系统的动态稳定。政治系统在进行政治活动中不断与周围环境发生作用，外界环境发生变化会影响政治系统。它的发展也会面临着各种不稳定因素，比如市场经济发展带来的问题，利益主体诉求多元化、复杂化，新的文化价值观念在此基础上的发展，都会给政治系统的稳定平衡造成很大的压力。政治结构分化会使政治系统适应环境的变化进行整合、调整、改革，从而能够得到连续性发展和有秩序地运行。

3.正确把握政治结构分化与社会结构分化的关系。

政治结构分化离不开社会结构分化，后者是前者的基础和前提，社会结构分化是社会系统分化出新的要素并在功能上日益专门化的过程。从宏观和静态上讲，社会结构分化反映了政治、经济、文化和社会领域等多方面的互动状态。而从微观和动态角度而言，社会结构分化则体现着新兴的阶级、阶层、职业群体等各主要社会地位群体之间分化流动的基本变化关系。[注]《中国大百科全书·社会学卷》，中国大百科全书出版社，1991年，第12页。社会结构分化一般表现在社会阶层的多样性和社会差距的增大两个方面。

政治结构分化和社会结构分化二者在本质上都可归因于社会利益结构变化，社会利益结构变化在三者互动关系中处于深层次的基础性地位，而政治和社会结构分化是引发社会利益结构调整的现实条件，中国的政治现代化必须在协调好这一系列关系的基础上才可能完成。

二、社会结构分化对政治发展的积极影响

社会转型是否会平稳进行，取决于政治系统能否依据社会环境变化，通过创设制度安排来切实反映新的社会阶层的利益诉求，从而降低体制转换的成本。社会结构分化本身并不会必然带来动乱，调控好社会结构分化的程度与制度体系承受的力度之间的关系，社会结构分化也会正向推动政治发展。

1.社会结构分化奠定了政治民主化、法制化的社会基础。

评判社会结构是否实现了从传统到现代的转变，从身份到契约的变化是一个主要特征。英国历史学家梅因认为：“迄今为止，一切进步性的社会运动都是一场从身份到契约的运动。”[注][英]梅因：《古代法》，商务印书馆，1900年，第97页。传统社会是以源于血统的先天身份作为获得社会资源和社会声望的依据，从而制约社会成员通过后天努力发展进步的机会，造成了社会流动渠道狭窄、社会结构凝固的社会格局，在政治上体现为专制政治和权威崇拜。现代社会是以契约为纽带的开放社会，彰显了理性原则、平等理念，在政治上体现为民主政治和法治精神。“民主政治之所以成为人类主流文明的政治象征，成为这个时代普遍受到尊重的政治制度，其原因就在于民主是与人类自身的解放密切相关。”[注]刘军宁：《民主化在行动》,转引自《民主与民主化》，商务印书馆，1999年，第3页。社会结构分化使人们摆脱了先天血统论思想的禁锢，树立了民主平等的理念，孕育了现代民主制度的社会根基。

2.社会结构分化促进了政治结构分殊化与政治功能协调化。

政治结构分殊化是政治现代化进程中，为了应对社会环境变化带来的挑战，推动政治发展，将政治要素在组织构成、职能设置、运行方式、思想理念等方面进行重新配置和培育的过程。“当政治体系现存的结构和文化非经过进一步的分化和世俗化就不能对付所面临的问题和挑战时，发展就会来临了。”[注][美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社，1987年，第26页。

政治结构分殊化是一种社会分工原则，它具有组织的专门化和职能的专业化两个基本特征。主要体现为原有政治结构分裂或解体，从中发展出功能更为专门化的结构，或者是通过结构重组和形式创新形成新的实体并承担新的专门功能。“一个政治体系功能越是分化，它越是现代化，大到司法、立法、行政的分权，政府管理机构的分化，小到社会层面分化出多样的自治团体，比如学校、宗教团体。”[注][美]塞缪尔·亨廷顿：《导致变化的变化：现代化发展和政治》，转引自布莱克：《比较现代化》，上海译文出版社，1996年，第69-79页。

随着社会结构分化为新的社会阶层、群体和组织，如何调节这些新生的社会成员之间的社会交往关系，如何化解新旧组织之间因社会诉求不同引发的社会冲突和矛盾等问题，都对单一化的社会分工及传统的职业安排提出挑战，旧的社会结构体系已经不能满足社会各阶层多样化、多层次、多方面的社会需求，社会结构分化提出的新要求促使社会管理做出了更加专业化、精细化的分工安排，使得各个部门只承担整个政治系统的部分职能，每个社会成员成为只具备局部专业技能的个体，任何组织、群体、政治结构各部门之间都只能在相互配合、相互依存中生存发展，而这种有机联系是需要通过政治结构功能的协调化来完成的。政治结构功能的协调化有利于提升政治绩效，减少行政效率低下，立法工作滞后等问题，从而促进政治系统稳定发展。

3.社会结构分化促进形成对政治发展起积极作用的社会中间阶层。

社会中间阶层是随着经济社会发展而产生的独立于政府与市场的社会力量，一般认为，社会中间阶层的发展壮大有利于社会稳定和经济发展。社会中间阶层在文化心理上崇尚理性精神，在思想观念上反对激进暴力的思想，在政治见解上以温和姿态与主流意识形态互动，认可在稳定的形势下才能实现经济社会的发展，维护了主流意识形态的地位，对发展民主体制有积极影响。此外，伴随着改革开放以及市场经济成长起来的中国的社会中间阶层，尽管仍然处在分化形成过程中，人数还不够多，但是由于自身素质、生存现状、发展预期等原因，已经显示出了对于扩大消费、增加投资的偏好，提供了政治现代化必需的人力资源和社会经济条件。

4.社会结构分化促进了政治参与的制度化。

政治现代化离不开政治参与的制度化，除了广泛的政治参与外，还必须保证政治参与在合法的渠道内有序进行，至少不能超出制度所能承载的范围。政治参与的制度化主要受到两方面因素的影响：一是公共政策与社会成员多元化需求的契合度；二是社会成员对社会分层机制的认同度。也就是社会成员能够认定可以在既定的社会格局中，在现有的制度体系下，凭借个人努力通过有序政治参与方式就有可能有较好的发展空间和发展预期，而不必通过其他体制外的抗争方式来改变个人在社会秩序体系中的地位。对于现有政治体系的认同，包含了社会成员对社会分层机制的认可，取决于分层机制应符合现代社会中人们的公平观念。公平理念在实践运用中的关键环节在于为所有社会成员提供平等的参与机会。机会均等意味着社会成员可凭借自身能力去获得相应的社会地位，这种公平是以承认人具有不同素质、不同能力的合理差异为前提的，创设了以维护机会公平和起点平等为前提的社会竞争秩序，在此基础上，使广大社会成员更能接受在社会竞争中出现的相对不均等的结果。

社会成员政治参与的目的就是要维护或改变利益现状，争取在社会差序格局中处于有利地位。在一个社会成员普遍认可其社会分层公平性的社会机制中，“社会分化的结果之一就是社会利益结构的弹性增强，由累积性不平等向弥散性不平等社会转变。”[注][美]罗伯特·达尔：《现代政治分析》，上海译文出版社，1987年，第110、112页。利益结构弥散性不平等是指社会成员占有的各种社会资源和社会财富之间的关联度和影响度不高。在这种利益结构中，各利益群体一般对现有制度体系提供的利益诉求渠道和利益分化的结果给予认同，社会成员大多以有序的政治参与方式寻求和维护自身利益，一般不会因利益分配结果寻求改变既有体制并引发社会动荡，有利于推动政治的制度化发展。

三、社会结构分化对政治发展的挑战

在现代化过程中，社会利益格局的调整和变动，使政治稳定发展具有不确定性。“现代性孕育稳定，而现代化过程却滋生动乱。”[注][美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，第41页。我国的社会变迁以及伴随其中的结构分化和利益调整,都对政治发展形成了挑战。

1.主流意识形态相对弱化与公众意识的多元化。

对意识形态的正确把握与高度重视是中国共产党的政治权威得以确立的重要因素。中国的社会转型涉及范围非常广泛,包含了经济、政治、文化、社会等各个方面的结构调整与重建。这个过程也是现代性思想观念与传统意识形态的博弈过程。这些都对中国权力体系的合法性形成了冲击，表现在意识形态方面就是公众意识日益多元化，公众意识与权威意识相对独立。

社会结构分化是中国通过改革对国家与社会关系的大规模调整的结果。在原有的社会结构下，中国一度呈现出国家权力高度政治化的状态。这个时期的中国社会处在国家权力强大的控制之下，国家与社会关系的唯一主题就是强化国家权威。中国改革开放前的意识形态是自上而下高度一致的,而在转型的中国社会中，社会结构的调整促进了公民意识的觉醒，显现出日益增强的平等观念和权利意识。与此相对应，对于权威的态度也由盲目崇敬转为提出质疑。不同的社会成员以维护各自利益诉求为出发点，开始根据个人在社会变革中的利益得失和具体感受对政治现实提出评价意见, 过去被社会成员广泛认同的主流意识形态开始出现分化，社会利益的分配情况和不同的获得感成为影响人们对政治权威认同的广泛性、支持度和忠诚感的重要因素。传统的自上而下的主流意识形态与多样化的自下而上的公众意识相对分离, 主流意识形态作为政党权威的表达与工具功能降低，影响力弱化，这些变化对执政党的政治权威形成了挑战。

2.社会阶层的分化与利益群体的多样化。

社会经济关系以利益关系为呈现方式和本质内容。在社会发展过程中，利益分化从基础层面反映了重要社会关系的变动情况。社会分化的复杂性通常体现在社会地位、占有资源、经济收入、发展前景等方面。随着新兴社会阶层经济地位的提升，为了表达和维护自己的利益，希冀在制度体系中拥有更大的政治影响力，进而在社会分层中处于更加有利地位。与此相反，过去计划经济体制下传统的一些社会阶层例如工人、农民在社会声望、经济利益、发展前景等方面都相对弱化。这种变化必然会造成利益矛盾和利益冲突，在社会各个层面出现普遍的焦虑和不安全感，不管各自的现实地位如何，都在担心利益受损。如果不能及时通过制度创新来重新调整利益分配，创设一个科学的制度体系来保障公平的利益分配和维护公共利益，就不可避免的会引起社会失序以致社会动荡。这种张力需要国家和政府有效发挥整合和分配利益资源的主要职责，这是社会转型过程中社会分化对政治权威的冲击，也是对国家治理能力的考验。

3.政党能力的有限性与社会转型中的多重责任。

根据各国现代化的一般经验，后发现代化国家在社会转型中政府往往担负改革的主导角色,在制度层面掌控和推动本国现代化的发展趋势。事实一再表明，政府一方面在促进公共利益、发展生产力、维护社会稳定、创设良好的发展环境等方面发挥着不可或缺的作用；另一方面，政府在权力、职能、规模、行为方式、活动范围等方面是有边界的，不加限制的公共权力具有扩张性和腐蚀性这一天然本性，如果单纯强化政府的强势作用，并不会必然带来政治绩效和政权的合理性。

从发展现实来看，社会经济发展必然会对政治体系提出多种要求,执政党所要承担的责任也大为增多。面临公众日益提升的多方面诉求,在利益多元化格局下如何有效协调利益分配，形成科学的诉求表达机制和公共利益生成机制是一个重要任务。一旦不能满足民众对于政治权威的过盛要求，政权的合法性和公信力就会受到削弱，从而陷入“塔西佗陷阱”。哈贝马斯则通过分析民众希望与政府能力之间的张力，揭示了当代资本主义国家的合法性危机。虽然权威弱化现象在一定意义上是政治现代化的一个必然结果，但是，如何通过科学的制度化建设来规避现代化进程中的合法性危机，永葆中国共产党的先进性，努力提高政治绩效，推进中国现代化的顺利实现是我们当前的重要任务。

四、国家治理能力制度化建设的重点任务

我国全面深化改革就是要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。就是要不断革除体制机制弊端，让制度成熟持久。[注]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日。国家治理能力的制度化体现为国家机制的运行情况和国家维护公共利益的政策，彰显了公权力的权威和效力，规范着国家、社会、市场之间的关系。国家治理能力的制度化离不开政治发展与社会结构双向联动式的发展，即优化的社会结构助力于政治制度的创新发展，良好的政治制度则会催生优质的社会结构。从结构分化的视角来看，国家治理能力现代化建设应着力于政府的汲取能力、控制能力、创新能力等方面。

1.汲取能力建设。

汲取能力是指国家为了维持军事力量、官僚机构以及推行公共政策、组织防御力量等需要而从社会中获得财政支持和人力服务的能力。影响制度汲取能力的主要因素有国家的经济状况、政府的公信力、公共政策的科学性、公民利益相关性等。汲取能力的限度来自于以上几种因素的合力作用，在实践中，汲取能力的制度化建设表现为：

一是制度安排与国家经济发展状况高度契合。政府通过采取经济措施，制定经济政策，以及其他有效的宏观调控行为能够弥补市场“失灵”现象，保证经济稳定发展。当前，我国经济发展处于新常态，政府要适时调整行为，通过相应的制度安排营造安全的发展环境，保证良好的经济社会发展预期，通过宏观发展规划和中微观发展对策促进国家经济社会发展。

国家经济社会发展需要良好的发展环境，主要包括民主稳定的政治环境、积极向上的文化环境、活泼有序的社会环境和科学有效的法制环境。政府首先应该根据国内外经济发展形势的变化情况，适时采取合理的政策来调节经济社会发展，从而保证宏观经济的科学发展，人民生活水平的持续改善，这是长期以来政府的重点工作。其次，政府要将着眼点放在对市场规则的制定和运行秩序的维护等方面的监管上，政府对市场加强监管和监督必须建立相应的法律法规，明确落实责任制，维护市场秩序合理有序进行。再次，在新常态背景下，政府要通过制定科学有效的改革计划、发展纲要，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，积极推进供给侧的结构改革，政府的工作重点是提高经济创新发展水平，在保持经济可持续发展的基础上，坚持“共同富裕”的原则，通过社会财富再分配、基本公共服务等各项制度创新，确保社会公平正义，扩大和保障人们的经济社会权利，不断提升人民群众的参与能力和实际获得感。

二是制约公权力的制度与提高政治绩效的制度相契合。提升政府公信力和工作绩效，构建公共政策制定和实施的科学机制，切实体现公权力与人民群众利益的高度一致性，这是获得动员更广泛社会资源能力的基础，也是政府加强汲取能力建设的前提。对权力加强制衡是现代政治文明和民主体制的基本要求，反之，权力缺乏制约则是导致民主缺失和各种政治顽症的总根源，权力缺乏制约监督主要表现为权力过于集中和权力没有明确界限两种情况。这两种情况是民主权利的对立因素，权力越集中，民主权利就越缩小，权力越是没有限制，就越会出现权力寻租的空间，特别是由此带来的腐败盛行和专制横行的后果，不仅损害人民的民主权利，降低群众参与政治的能动性和实际效用，还会削弱政府的政治绩效和执政合法性。权力缺乏制约监督，在经济发展方面一般表现为政府对于经济盈利领域过度关注，导致本应由政府提供的基本公共品不足，政府与市场之间的关系、政府与社会之间的关系都因缺乏科学定位而出现扭曲，从而影响政府、市场、社会三者之间的良性互动和健康发展。国家治理现代化就是要通过建立一个组织合理、运行顺畅、互相协调、覆盖全面、制衡有力的权力制约监督机制，确保政治系统的生命力，这是当前我国改革攻坚的重要环节。在中国特色社会主义新时代，以习近平同志为核心的党中央，根据中国特色社会主义的本质要求和中国共产党的党性原则，加大了对于公权力的制度约束，尤其注重通过创新制度构建、完备法制建设进一步强化对公权力的全方位监督，保证任何权力的行使都要处于法制之下和制度框架内，防止绝对权力的出现，彰显了公权力的公共价值，始终以人民利益为中心，确保政治权力的人民性。

三是发挥政府主体责任的制度与激发社会活力的制度相契合。切实发挥政府在提供基本公共品、构建基本公共服务体系方面的主导作用，因为有些社会稀缺资源的特性决定了它不可能完全通过市场机制来实现公平分配，例如基础教育、社会救助、公共医疗、基本住房保障等是人民群众生存发展的基本公共品，占有这些社会稀缺资源的多寡会制约人的创造能力和发展潜力。此外，政府还应建立科学的财富分配和调节机制，即政府通过制度化的手段，将地区、城乡、阶层之间的收入差距保持在合理空间。公平合理分配社会稀缺资源的制度会发挥出巨大的社会效益，可以使民众有更多的获得感，同时增强公众对于现存制度体系的认同度、忠诚度，有利于社会团结进步。

可持续发展的政治体系一般都达到较高的制度化水平，政治体系的自立性是政治体系制度化水平的重要内容。“自立性包含各种社会势力与政治组织之间的相互关系，它意味着发展适当的政治组织程序，使之不仅仅表达某些社会群体的特殊利益。”[注][美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第20、127页。政府的自立性表现为公共政策的包容性和公正性，即尊重每个社会成员的主体价值，尽可能维护他们的现实利益，既保持社会的差异性和流动性，又将差异保持在合理范围内，将每个社会成员追求美好生活的向往和国家整体利益紧密相连。并且主张用制度化手段体现和维护公共利益，推动社会全面发展。

2.控制能力建设。

控制能力实质是国家影响能力的制度化。主要指国家应对挑战，化解危机，实现对领土的主权管理和维持社会秩序的能力。宏观上讲，控制能力主要包括维护国家政治安全、经济安全、社会安全、文化安全等全方位、多领域安全的能力。微观上控制能力主要表现为政府通过制度化建设规范社会结构和分配社会资源的能力。因此，控制能力因其调控的内容以及领域的不同通常被细分为整合能力、构建能力、分配能力、维护秩序能力等等。实行控制能力的工具一般分为军队和警备力量等强制性的手段以及法律、行政管理、宣传教育等制度化手段。划定控制能力的合理边界取决于以下因素：第一，公共性，即控制工具满足社会公共利益的水平；第二，灵活性，即控制方式因发展环境变化而变革的情况；第三，制度性，即国家是否建立了执行控制的原则、规范和程序等制度。

改革开放以来，我国的控制能力建设经历了低质量控制和科学化控制两个发展阶段。在改革开放初期，由于控制机制不健全，控制体系缺乏科学明确的社会强制、法律法规、习惯标准，加之已有的制度之间也没有形成良性互动的科学体系，还难以发挥出制度控制的合力，表面上社会发展秩序得以维持，实质上形成的是一种低质量的“自然秩序”，[注][英]罗斯：《社会控制》，华夏出版社，1989年，第32页。表现为在某些新兴领域缺乏有效的制度规范和调控，因而造成制度的灰色空间和体制真空，因而容易出现社会失范现象，长此以往必然难以满足中国现代化发展的制度要求。

控制能力的提高是政治系统制度化水平增强的重要体现，随着我国改革开放不断深化，政治系统开始不断依据社会环境的要求，通过建立健全法律法规对新兴领域建立有效的控制机制，通过制度化手段协调和整合日益多元的社会利益关系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，通过建设社会主义民主政治、法治国家、创新社会治理、保持经济持续健康发展、培育社会主义核心价值观、在国际事务中勇于承担大国责任等工作，有效提升了政党权威，进一步优化了社会秩序，彰显了政权的先进性。中国特色社会主义进入新时代，更需要通过国家治理的制度创新和体制机制的完善，进一步提升我国的控制能力。

一是充分发挥各种社会治理主体的作用。控制能力涉及的范围广，事项多，建设起来比较复杂。进行控制能力建设需要政党、政府、企业、社会组织、公民这些治理主体明确各自的责任来共同参与，其中，执政党建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本的政治保障。要更加重视公民在社会发展中主体作用的彰显和参与能力的培育，国家治理现代化离不开人的现代化，控制能力建设也是维护公民权利和增强公民能力的过程，要积极培育公民参与社会治理实践的主体意识和现代公民意识，要充分调动人民的积极性。此外，控制能力建设也离不开增强社会发展活力，要大力培育社会组织、群众团体的治理意识，增强它们的自治性、协同性，增强它们协调社会关系、处理社会矛盾、化解社会危机、应对紧急事件的能力，通过充分发挥各种社会治理主体的作用，在共建共享中切实提升人民群众的获得感和幸福感。

二是促进控制能力的制度化和法制化。政治控制能力的提升离不开政治系统具有较高的制度化水平来保障实施，习近平总书记在俄罗斯接受专访时曾经谈到，“治理国家就要‘十指弹琴’”，提出了治理要进行综合性、系统性、全面性治理，而不是单单从哪一个方面进行。控制能力的提高是制度完善发展的结果，制度的畅通性、规范性、权威性为控制能力建设奠定了基础。相比传统社会而言，社会结构分化、政治结构分化带来的是利益关系的错综复杂，利益主体及其利益诉求的多元化。社会主义市场经济的完善、信息时代的快速发展、全球化、逆全球化的反复交织使我国社会产生了很多新兴的领域，加强对新兴领域的控制，应当实施科学有效的措施，明确新兴主体在相应领域所应承担的职责，督促其自觉按照法律原则办事，促进自身组织的改革发展完善，以弥补政府、市场可能出现的失灵。

3.创新能力建设。

创新能力是指国家制度体系为了适应发展条件和周边环境的变化，在思想理念、发展战略、组织程序、治理模式、国际政策等方面做出及时变革以谋求增强国家竞争力、推进社会全面发展的能力。创新能力建设通常受到基本国情、经济发展状况、政治体制、政党执政水平、科技进步水平、国际环境等因素的影响和制约。我国创新能力建设的基本原则和实践探索主要有：

第一，树立全球意识，探索本国特色。全球化把中国的发展纳入到了世界发展的洪流，是机遇和挑战并存的进程。坚持团结合作，构建互利共赢的全球利益共同体，是中国一直以来在全球化过程中秉持的基本态度。因此，国家治理能力建设必须在全球化大环境中来审视，在不断创新发展中确定发展战略。但是，应该明确的是，任何一国的现代化建设都与本国的制度形式、历史文化渊源、社会发展现实密切相连。中国特色社会主义是顺应全球化发展趋势、实现国家富强和民族复兴的必然选择。“一个国家实行什么样的主义，关键要看这个主义能否解决这个国家面临的历史性课题。”[注]习近平：《在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十八大精神研讨班开班式上发表的重要讲话》，2013年1月5日，http://politics.people.com.cn/n/2013/0105/c70731-20099981.html.在我国，只有坚定不移地走社会主义道路，坚持和发展中国特色社会主义，中国才会发展得更好，才能真正实现中华民族伟大复兴。

当前，世界仍然处于全球化大发展的时代，全球性的挑战和问题也不断增多，贸易保护主义在一些国家和地区仍然严重，地缘政治现象也比较明显，在这一大背景下，实现国家治理体系和治理能力现代化，要求我们在国际事务中要发挥正向的外溢效应，把握好对外开放和对内发展两个维度，这样在国内才能实现公共服务能力的提高、社会资源的合理分配、促进社会的全面发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持人类整体利益，而不仅仅从本国利益出发，提出了“共商共建共享”的全球治理观，“一带一路”倡议，构建“人类命运共同体”的伟大设想，积极参与全球治理体系变革，为促进全球治理朝着更加开放、包容、合作的方向发展做出了很大的贡献。今后国家治理的重点仍然要放在开放战略上，以强烈的世界眼光促进国家治理体系改革的推进。正如习近平总书记在十九大报告中所指出的：“中国特色大国外交要推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体”。[注]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年。

在坚持全球意识基础上提高国家创新能力建设的同时，更需要从本国实际出发，立足于中国特色社会主义，积极继承和发展我国传统的优秀治理思想和理念，在此基础上我国的一些问题才能够得到根本解决。首先，提高创新能力建设，进行治理体系改革，要始终坚持中国特色社会主义的方向，使中国特色社会主义制度更加成熟定型。其次，应该注意发挥我国传统文化中的积极因素，尤其是要把古代思想家对人性的探讨、对治国理政的思考中合理的成分与我国时代特征相结合，丰富我国治理精神内涵。习近平总书记多次谈到了我国传统文化的重要性，提出要对中华优秀传统文化进行创造性转化、创新性发展，凸显民族特色。再次，要合理地吸收借鉴国外的治理思想和理念，由于意识形态和发展道路的不同，决定了我们不能照抄照搬西方发达国家的思想理论，而是应该进行合理地借鉴，利用其中积极合理的部分服务于我国国家治理。

第二，坚持领导核心，实现发展目标。中国共产党以自己严密的组织制度、严格的政治纪律、科学的政策体系、数量众多的党员队伍以及与各群众团体、政党组织的广泛密切的联系，在推进现代化的进程中，发挥着强大的社会影响力、社会凝聚力、社会控制力和政治动员力。党已经成功领导中国人民取得了从站起来到富起来的巨大进步，当前正在践行着从富起来再到强起来的伟大目标。当前，“党要团结带领人民进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须毫不动摇坚持和完善党的领导，把党建设得更加坚强有力。”[注]《习近平在省部级主要领导干部“学习习近平总书记重要讲话精神，迎接党的十九大”专题研讨班开班式上发表重要讲话》，2017年7月27日，http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/27/content_5213859.htm.

中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，也是国家治理的核心。当前，要加强和改善党的领导，通过健全和完善社会主义民主法治制度，提高国家治理能力的制度化。国家治理涉及的问题很多，是一项复杂庞大的工程。因此，党的领导要不断适应国家治理不断发展变化的要求，充分发挥其领导核心作用，以此提高国家治理能力。其中最重要的是提高党的科学执政、民主执政、依法执政能力。党的十九大强调了毫不动摇推进党的建设新的伟大工程的重大战略部署，为加强党的领导能力提供了根本遵循。

第三，坚持问题导向，推进创新发展。当前我国面临的新情况、新问题是多层面、全方位的，与此相适应，国家治理创新也要进行涉及领域广、形式多样的变革。这就要求我们不断开拓创新，进一步更新观念，消除惰性和守旧心理，克服思想局限，打破利益的藩篱，以科学的态度关注变化、研究问题，实施创新能力建设要着眼于中国特色社会主义的实践创新和理论创新，加强对创新体系的科学研究和规划。党的十九大报告明确指出，新时代我国社会主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。因此，坚持问题导向，推进创新发展，就应该在国家治理过程中牢牢抓住这个主要矛盾，提高政府的社会资源分配能力和公共服务供给能力，适时解决好社会主义现代化进程中的突出问题。因此，我国提出建设创新型国家、进行具有许多新的历史特点的伟大斗争、推进中国特色社会主义伟大事业、加强党的建设新的伟大工程、实现中华民族伟大梦想、建设世界上最强大的政党、建设法治国家、建设社会主义民主政治、全面建成小康社会等发展战略，都是我国创新能力建设的重要成果，体现了国家治理能力创新发展的方向。

总之，以上三方面的国家治理能力建设是有机联系的,它们相互影响、相互作用, 共同为社会全面进步奠定了重要的制度基础。