设区市地方立法“虚化”重复现象探析

□文｜王晓琳

（作者单位：广西师范大学）

设区市地方立法“虚化”现象

所谓设区市地方立法中的“虚化”现象，是指设区市的人大常委会制定法规设定的条款空洞、务虚，有地方特色且有实质性、可操作性内容的条款少，而所定条款倡导性、鼓励性、原则性、强调性的内容较多。实践中，坚持立法条款不“虚化”是实现设区市地方立法条款不冲突、有特色、可操作原则的有效途径，只有去除或者减少了“虚化”的内容，才能确保设区市所制定的法规不仅具有可操作性而且具有实用性。

设区市的地方性法规“虚化”内容表现形式：一是所定条款原则性规定较多，特别是在所制定地方条例的总则中，常常会规定一条或者几条本条例应当遵循的原则，但其内容却常常是与此条例规范的事项并不完全相符。如：《××市城市饮用水水源保护条例》第四条“城市饮用水水源保护应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则……。”[1]二是所定条款鼓励性规定内容较多。常常是从国家或者有关部门制定的法律法规和政策文件中引用一些口号似的鼓励性的语句，规定到法规之中。如：《××市文物保护条例》第六条“鼓励公民、法人和其他社会组织依法设立文物保护基金，或者通过捐赠、举办公益性活动等方式参与文物保护”。[2]三是所定条款倡导性内容较多。往往利用“加强……”“改进……”“推动……”“支持……”等语句。如：《××市城市饮用水水源保护条例》第八条第一款“各级人民政府及其有关部门应当加强宣传教育，增强公众城市饮用水水源保护意识”。[3]这些“虚化”规定的行为规范，由于没有可操作性，实践中也难以得到具体落实而形同虚设。

设区市的地方性法规中大量出现“虚化”内容的主要原因：一是对法的本质含义不理解。对政策和法律的主要区别吃不准、悟不透。因此，常常在所制定的法规条例中引用一些行政政策性的规定。二是在地方立法实践中，过度追求法规体例的完整和内容的全面，导致把一些号召、强调性的规定写入法规之中。三是项目选题不科学。或者立法项目太宽泛、大而空，法规内容不易把握，或者立法项目太冷辟，与当地经济社会发展、人民群众关注的问题离得远，不切合实际。

设区市的地方立法中重复立法现象

重复立法，是指照抄上位法。根据上位法的要求，设区市的人大常委会要针对本地区的特点和管理本地区事务的需要，制定具有地方特色，针对性强的地方性法规，而重复立法则是有违此原则。2015年设区的市具有立法权以来，各设区的市人大立法机关——市人大常委会、立法审议机构——市人大法制委、立法工作具体机构——市人大常委会法工委等有关单位和人员对于立什么样的法的问题，客观来说是没有什么经验的。几年来的地方立法情况表明，设区市的地方立法一直存在着一种倾向，就是喜欢大而全、高大上，喜欢追求内容上的全面、结构上的完整、体例上的完美。为了达到这样一种完美，不管不顾地方立法应当坚守的“有特色”的原则，大量照搬照抄国家法律、法规或者其他上位法的完整条款，并美其名曰遵循地方立法应坚守“有依据原则”。这样做的结果是：造成地方立法《条例》中制定大量空、虚、原则性的条款，浪费了有限立法资源；导致所立之法缺乏地方特色，没有针对性，很多法规成为摆设；致使设区市的地方政府执法部门无法使用该地方法规《条例》解决现实执法中的法律问题。

以我市为例，参考其他设区市的地方立法情况，综合研究分析，笔者认为重复立法的具体表现形式主要有：一是整体重复。把上位法的有关条款整条整段，原封不动移植照抄到本市所立的地方法规条例之中。如设区市的地方立法在设定法律责任一章中，常常把上位法的规定原封不动的引用下来。二是部分重复。对上位法某些条款中的部分内容、语句进行照搬照抄到本市所立的地方法规条例中。三是改造重复。“对上位法某一条款，釆取断章取义的方式进行改造”[4]，有的改变原条款的表述方式，有的改换原条款用语、词句并引用到本市所立的地方法规条例中。四是组合重复。把上位法的几个意思相近或者逻辑相似条款，按照自己的需要进行语言重组、改头换面形成新的条款引用到本市所立的地方性法规中。

为什么在设区市的地方立法中会产生如此严重的重复立法？究其原因：一是为完成立法目标。设区市的地方人大拥有立法权后，每年都要制定完成两部左右的立法计划。但设区市的地方立法开始时间不长，没有立法经验，为了完成此项工作，突出立法成果，因此，对那些本身没有立法的必要性，又没有解决现实问题内容的地方法规条例，为了完成立法任务只好去抄袭上位法。二是为了追求体例好看——这是设区市的地方立法工作者完美主义的表现。设区市的地方法规着重解决的是现实中的问题，在立法体例中可以采取《条例》《规定》《办法》《决定》等多种立法体例。实践中，设区市的地方立法工作者特别是对于所立地方法规有内容相同的上位法时，喜欢追求与上位法的一致。操作中，大量的重复、抄袭上位法。三是为了完成领导点题而立法。设区市的地方立法项目来源于地方政府的建议、人大代表的建议和向社会征集的项目建议，很多建议立法的项目有立法的必要性而没有立法紧迫性，可以不作为正式立法项目。然而如果是地方主要领导点题的项目，尽管缺乏立法的紧迫性、可行性，但是，为了突出地方立法的政治性，地方立法工作机构和地方立法工作者常常把领导点题的项目作为正式立法项目，并且为了完成任务，不得不采取大量抄袭上位法的做法。

设区市地方立法“虚化”重复的解决办法

根据立法法的规定，设区市的地方立法机关在立法体系的层级上属于最低一级，其政府机关在国家的行政体系中属于执行的层级。因此，设区市人大的地方立法，更应该结合本地实际，注重解决现实问题。也就是地方立法工作者嘴上常说的地方性法规中要强调可行性、针对性，突出可操作性。

为解决设区市地方立法中普遍存在的“虚化”重复现象，减少地方性法规中无实质内容、不可操作的问题和鼓励性、号召性、强调性的内容过多过乱的问题，确保不抵触、有特色、可操作的立法基本原则得到有效实施，全面提升立法质量，本人认为应从以下几个方面着手：

加强学习培训。提高立法能力的方式方法很多，但其中关键一个途径就是需要通过加强培训来帮助提高，尤其是要解决社区的市立法中存在的立法经验不足、立法能力欠缺等问题。设区的市要加强对人大常委会组成人员和立法工作人员的教育培训力度，提高市人大常委会审议法规案的能力。利用常委会法制讲座、立法研究基地等有效平台，有计划、有安排地组织各类立法培训班，邀请立法专家、资深工作者授课，传授立法经验，提高立法业务水平。避免对政策和法律的主要区别吃不准、悟不透，在制定的法规条例中引用一些行政政策性的规定。

强化问题导向。在法规立项、起草、审议过程中，通过组织专题调研、发函征求意见、刊发公告、座谈论证、实地考察等多种形式，广泛征集立法项目建议，深入论证立法需求程度和条件成熟度，认真分析研究每部法规需要解决的重点问题，针对这些问题研究设计相应的制度规范，保障立出来的法规站得住、行得通、真管用。坚持问题导向，就能避免为完成立法目标而立法或者为了领导的点题而立法，把没有实质性内容的行为规范用一些“虚化”内容来表述；坚持问题导向，避免把一些号召性、强调性的规定写入法规之中。

转变立法观念。设区的市所制定的地方条例与上位法题目一样时，要坚持一条都不照搬照抄上位法，而是针对本地特点和需求，不追求法规体例的完整和内容的全面，能写几条就写几条。具体说来，在制定实施地方法规时，应该形成这样一种模式：第一条“有关法律、行政法规有规定的从其规定"。第二条开始就写法律没有的而地方补充完善的，有几条就写几条。这样，审议法规的人会一目了然，明白新立的法规想解决什么问题，制定的行为规范是否正确、合理，执法人员也可以清清楚楚知道应该执行什么，更重要的是守法的人们也可以完全明白自己该做什么。

科学选题立项。立法项目的选题上要紧扣实际，注意上情和下情的结合。既不能超越立法法规定的立法权限，也不得打擦边球、钻空子。在设区市的立法实践中，可以先以地方政府规章形式立法，进行先行先试。要坚持少而精、急需先立、先易后难原则，结合自身实际量力而行。坚持宁缺毋滥，成熟一个立一个，坚决反对立法政绩化倾向。从而避免设区市的地方立法中立法项目的选题不科学。