新时代水域治安治理创新探析

王占军

（铁道警察学院 治安学系，河南 郑州 450053）

随着社会经济的高速发展，水域运输业、养殖业、采砂业、旅游业、餐饮业、娱乐业等涉水行业发展迅猛，种类不断增加，规模不断扩大，水域治安状况亦日趋复杂。明晰水域警务发展规律，顺应时代安全发展要求，结合区域水域治安特点，创新治安治理路径，最大限度地维护水域秩序与安全、有效消除涉水利益纷争、保障水域经济安全发展，成为新时代亟待关注和解决的问题。

一、水域警务的历史嬗变与规律特点

警种及其警务职责往往根据区域实际警务需要而依法设立，水警也不例外，其往往根据涉水区域警务实际需要而设立，并非有水必设或纯粹根据水域面积大小、流线长短而设立。在未设立水警的涉水区域，则由水域沿线公安机关担负相关水域治安维护作用。

我国水警衍生于清朝末期，随着航运业的安全发展需求而产生发展。水警原由水师部队改建而成，同近代警察相伴而生。其时，军警不分，水域安全维护任务由水师或水运衙门承担。“保护往来货船，肃清地面以除盗贼而保商民”[1]。但随着水域航运业的发展，水师部队在实际运行中难以满足区域水路运输安全保障的需要，水警的建立被提上日程。（巡洋水师）“职务废弛，功效难收，故江海匪徒非常出没”，难以起到警察的实质作用，“仅有陆上警察而不行水上警察，是使江海为通逃之数”。光绪三十二年（1905），时任民政部警政司行走郎中的张仁等警政大员提议将清军水师部分改建为水警，“改巡洋水师为水上警察，淘汰老弱，教练人才，调查船户，侦探匪类，巡泊要津、严查出人，并请多设马巡，临时应变，便于追捕，亦警察必要之事业”[2]。清政府采纳张仁建议，在沿江河湖海或水网密布地区，将原设的水师改建为水上警察，即为水警的雏形。但其多仿照水师部队管理体制进行管理，未建立成建制、体制性的组织结构，缺乏统一的法令和管理章程。至北洋政府时期，北洋政府颁布有关法令将水师一律改建为水警。1913年2月，北洋政府内务部发布《长江及其他水师改组令》，规定“长江及其他水师改为水上警察，设水上警察厅管辖之”“水上警察厅依照现行地方警察官厅组织令之例办理”“水师之关联数省时，应由关系之省协商编制，但关联之省就事实上之必要，得依省之辖境，分设水上警察厅”[3]。1915年3月，北洋政府颁布《水上警察厅官制》，1915年8月颁布《水上警察厅编队分区大纲》，为全国水上警察建制提供了法律依据，水上警察制度正式确立。其时，海警作为水警的类别也由海上水师改建而来，部分沿海省份如广东、福建、浙江、江苏等，陆续将一些海上水师改为水上警察，如1912年12月浙江省政府水上警察队改编为浙江省外海水上警察厅，隶属于省警务处，下辖2个总署和11个分署，有巡舰8艘、巡船90艘、水巡兵1269名，负责全省海域的剿匪和护渔任务。南京国民政府时期，多个水上法律规范得以颁布实施，水上警察制度得到发展和完善，逐步实现法治化和规范化，且水警类别有所扩展，如渔业警察即开始设立，1931年6月内政部和实业部公布实施《渔业警察规程》，规定渔业警察的机构为渔业警察局或渔业警察所，渔业警察编制、教练服装与普通警察相同，但是配渔业警察标志。渔业警察的职责是维护渔区秩序和安全、保护渔业发展、管理辖区内的渔船和渔轮、处理紊乱渔区秩序或妨碍采捕作业事件、应远洋渔业公司的要求担任护渔任务、接收中央气象预报并向向渔民发布、追捕海盗等，类似目前渔政部门同沿海公安边防部门的职责。而海警仍然作为水警的分类，1928年南京政府颁布的《各级公安局编制大纲》第10条规定:“水上警察得因必要设局专管，其未设专局地方，由陆地公安局管理之。”1936年颁布的《各级警察机关编制纲要》规定：“各省政府为谋水上之安全起见，得设省水警队，直隶于省主管机关。”其水警机构得以进一步统一。

中华人民共和国成立后，水上警察队伍建设获得新生，进入了发展的新阶段。这一时期的主要特点是，水上警察权分散在多个职能部门，管理机制上除行政公安机关外，多以相关职能部门和公安部的双重管理为主[4]。中华人民共和国成立初期，水警同其他警种一样，通过接管和改造旧的警察机关，逐步建立新的水警队伍。新的水警队伍建立初期的主要职责在于制定水上交通规则、进行船舶登记和户口登记、打击敌特、整顿和维护码头秩序等。经过多年的建设和发展，我国水警机构愈发健全，逐步形成了省（市）公安厅（局）水上治安管理总队（水上治安管理局）、水上公安分局、水警支队、水警大队、水上公安派出所等涉水公安机构，有效维护了相关水域治安秩序和公共安全，有力保障了区域经济社会发展。同时为了维护海上安全，一些沿海公安边防机关陆续建立了海上公安巡逻队，其主要任务是堵截偷渡外逃、抓捕偷登特务、缉私缉毒、维护海上治安、保卫沿海人民生命财产的安全、维护领海主权等，后发展成为公安海警部队，担负海上治安管理工作，成为我国海上行使全部公安机关警察权的武装执法力量。而随着走私违法犯罪的日益突出，为了强化走私案件的查缉，在1998年召开的全国打击走私工作会议上，中央决定组建海关缉私警察队伍，其主要任务是担负海关关境内的缉私工作。而海关关境外的缉私工作及武器、弹药、毒品、伪造货币、淫秽物品、反动宣传品、文物走私查处及公安机关的海上警察权，仍由公安边防部门担负。2013年，中国海警局成立，国务院将海关缉私局海上缉私队伍及其职能划归中国海警局管理和行使。

相较于我国内地水警，我国香港地区的水警历史更为悠久，其源于1846年港英政府设立的水上巡逻队，至1997年香港回归时香港地区的水警已有2300余名警员，管辖香港地区l1850平方公里内的水域和242个岛屿，维持海上治安秩序，为岛屿上的居民提供警务服务。香港地区的水警拥有广泛的执法权力和多样化的执法和保障任务。他们在香港水域内巡逻，执行香港地区的法律，如进行航运及港口管制，执行海事法例，根据入境条例处理涉外事件，执行海关法例处理偷漏税事宜及缉查走私案件等；防止非法入境者由海域进入；搜索救援工作，对香港水域内遇险的船舶提供援助；运送海岛伤病员；在有人口居住的岛屿执行警务工作；向陆上警队和政府部门提供支援服务[5]。我国台湾地区的水警也历经从淡水水上警察巡逻队，到警政署保安警察第七总队，到警政署水上警察局，到海岸巡防署海洋巡防总局，再到海洋委员会海巡署等名称的变革，管辖范围由淡水河域扩大至台湾地区沿海水域，职责范围也从负责淡水河河域内之治安维护、查缉走私偷渡等任务逐步扩展到海上犯罪侦防、海上交通秩序管制维护、海难船舶与人员的搜索救助、海洋环境保护等事项。

二、新时代主要水域警务形式

（一）地方水警公安机关

地方水警公安机关是目前水域警种的主要存在形式，水资源和航运业发达的涉水省市如上海市、浙江省、江苏省、江西省、福建省、广东省等都设有水警总队或水上公安局等水警公安机关，下设若干水上公安分局、水警支队、水警大队、水上派出所等，名称各异，职责大同小异。

（二）航运公安机关

航运公安机关是由交通运输部公安局管辖的行业公安机关。2008年交通运输部成立后，设立交通运输部公安局作为国家派驻在水运交通线上的专业公安机关，担负服务保障水运经济发展的使命，指导全国航运、海事、港口公安工作，负责本系统的维稳、国保、治安、刑侦、反恐、生产保卫、消防、交通[6]。如长江航运公安局即是综合性的公安实体单位，涵盖了治安、刑侦等警种，承担长江水域安全保卫工作。

（三）公安边防水警

边防水警是公安边防部队所辖的担负有关航（水）道安全维护的水警部队。如公安边防部队云南总队水上支队，其主要职责在于维护有关航（水）道的航运安全、预防和打击航（水）道及周边违法犯罪活动、救助遇险船只。而随着公安边防部队的改制，公安边防水警也将由武警部队序列成建制划归地方公安机关。

（四）海运公安机关

海运公安机关是维护海上客运安全的公安机关，隶属地方公安机关。如大连市公安局海运分局，为渤海湾客运构建了严密的防控网，其轮乘警察担负着水上客轮秩序和安全维护的重任。

（五）港口公安机关

港口公安机关是承担有关港口区域安全及客运航线秩序与安全的公安部门，其主要隶属于交通运输部公安局，职责范围不尽相同。如烟台港公安局即履行所辖港区、港口及水域（包括锚地、港池、航道）的公安管辖事权，港口周边部分道路的交通管理权，烟台至大连等三条客运航线的治安秩序维护等。而上海港公安局则负责港区码头单位和涉水单位的治安安全管理，基本不涉及水面及船舶的安全管理职责。当然，随着港口公安机关整体移交地方公安机关，港口公安事权愈加统一，港口区域及相关水域安全维护必将更加科学和有效。

（六）陆水公安机关并行

陆水公安机关并行是指陆地专项警务职能与水域警务职能交融，其一般采用合署办公形式，两块牌子、一套人马。如昆明市公安局水务治安分局，加挂昆明市公安局环境保护分局牌子，后更名为昆明市公安局水上治安分局，为昆明市公安局直属部门。其主要职能为：负责昆明市行政管辖范围内环境保护的刑事执法，支持、配合环境保护部门的行政执法活动；预防、制止和侦查造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡严重后果的案（事）件；负责市属以及上级主管部门确定的市属范围内重点供水系统、重要水利设施和枢纽的治安管理和环境保护工作；承担发生在管辖水域内治安刑事案件的侦破工作；负责全市水上及渔政治安管理工作；负责昆明市辖区范围内重点污染企业环保警情信息的收集、汇总、研判工作；承办上级交办的其他事项[7]。

（七）海警机关

海警机关承担相关海域安全维护职能。2013年，国务院整合国家海洋局的中国海监、公安部的边防海警、农业部的中国渔政、海关总署的海上缉私警察等，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局以中国海警局的名义开展海上维权执法，接受公安部的业务指导，下设北海、东海、南海三个分局，并在11个沿海省（区、市）设置了11个海警总队及其支队[8]。主要职责包括：管理海上边界，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发事件，综合行使海上治安、刑事、缉私、渔业、海洋环境保护、海域使用、海岛保护等执法任务，维护国家海洋权益和海上安全稳定。而随着党中央关于调整武警部队领导指挥体制决定的贯彻落实，海警队伍将全部划归武警部队管理。

三、新时代水域警务的困顿与发展制约因素

随着社会经济的高速发展和绿色发展要求的持续推进，区域水域社会治安治理要求与水域治安治理现状存在较大偏差，尤其是内河水域治安维护，主要表现在：其一，水域警务受重视程度不够。受违法犯罪案件持续下降、治安灾害事故较少发生、群体性治安事件降幅明显、水域社会治安形势总体良好的影响，水域警务相比其他警务类别面临的反恐压力较小，公安机关领导对于水域警务的重视程度不够。此外，也受到了“头疼医头、脚疼医脚”的传统警务应对模式的影响。其二，投入与成效反差的影响。水上治安管理工作因具有一定的特殊性而要求“投入多”，无论是训练设施建设、训练耗材使用，还是治安勤务装备配备、师资选派，相对其他警种，耗费大、选拔难，但“见效慢”，难以看到立竿见影的工作成效。其三，水域警力资源紧张现象突出。许多区域水上公安机构没有形成良性的警力补充体制，警力长期得不到补充，现有警力无论数量、年龄结构、学历结构、知识结构等，都愈来愈不适应水域治安管理工作的实际需要，尤其具有驾船、轮机、信息技术等水域专业技能的警力明显缺失。当然，这也跟水域警务专业人才培养缺位直接相关。其四，水域治安防控体系不够完善。受自然条件的限制和管理体制、警力配置、公安装备、警务能力等因素的制约，许多区域水域难以形成统一协调有效的防控体系，立体化的治安防控体系没有建成或存在较大缺漏，实际作用的发挥更多停留在文件汇报上。警员水域战斗力有限、巡逻船艇等装备有限、群防群治力量的支持有限，使得水警大多处于被动应付局面，主动性的预防措施难以落实，水上巡逻很难开展。其五，水域治安行政执法依据缺失。现行水域治安行政执法缺乏针对性的全域治安法律规范，当前的《治安管理处罚法》《刑法》等法律规范难以为水警执法提供切实法律保障，不可避免地影响到水域治安执法效果。其六，政出多门，难以形成合力。水域管理执法主体多样化，往往涉及水利部门、公安部门、海事部门、渔政部门、矿产资源部门、船舶工业管理部门等诸多行政执法部门，各自承担水域管理的相应职责。涉水机构多而散，难以有效分割，造成水上治安防控各自为政，公安、边防、水政、海事、海关、海洋、环保、渔政、砂管等分别属于公安部、交通运输部、海关缉私局、海洋局、农业农村部等部门，管理体制没有理顺，管辖职能部门职能重叠、事权分工不明、交叉管辖现象突出，势必造成管理漏洞和盲区。职责交叉、执法混合，不可避免地产生相互推诿、互相扯皮现象，难以形成防控合力，管理盲点多，管理效率低。整合公安事权，明确水警职权，厘清并科学、合理地配置各行政执法部门应履行的职责，明确责任，加强各部门之间的配合与协调，是水域管理中必须解决的重要问题。

四、新时代水域治安治理创新路径

（一）明晰现代水域警务特点，实时适时强化水域治安管控

众所周知，水域治安管理点多、线长、面广，船只分散、流动性强，涉及地理环境复杂，水面和河堤沿线有关场所位置偏僻、治安情况复杂。水域治安违法犯罪案件虽然总量相对较少，但查破难度大，治安维护、治安预防、治安救护任务重。以天津市公安局治安总队水上治安支队为例，其成立于2000年，前身是成立于1984年的水上治安科，管辖天津市所有内河水域。主要负责对水上群体活动安全的监督指导，对渡口、码头、水上公共场所的日常安全管理，抢险救生、打捞处理浮尸，游船、渡船等生产运输船只的检查、管理，对水上违法行为的查处等。同时还负责接处水上110警情、公众紧急报警、求助等。2011年，该支队共出警260余次，抢救落水群众8人，打捞尸体104具；2012年，出警300余次，抢救落水群众4人，打捞尸体127具[9]。尤其随着社会经济的高速发展，涉水行业发展迅猛，种类不断增加、区域不断扩大、影响不断扩展，相应涉水警情不断增多、日趋复杂，处理难度逐渐增大。所以应当明晰现代水域警务面临的治安特点——水上犯罪隐蔽性强、不易被发现；水域案件证据收集难度大、违法犯罪行为人证据毁灭容易；水上情况复杂，警方缉捕难度大；水域警情紧急，救援处置紧迫性与水警管辖区域大、出警速度迟缓的矛盾等，针对性强化相关水域治安管控。

（二）积极构建与区域水域特点相适应的现代水上警务机制,努力提高维护水域稳定和谐的能力

水域安全管理是综合性的安全行政管理，如长江航运行政管理，涉及面广，涉及的行政管理主体众多，如公安、海事、航道、运政、渔政、通信等多个行政管理主体，各个行政管理主体分别履行各自的管理执法职能。各自为政不可避免地产生“九龙治水水不得治”的弊端。当今应借机构改革的东风，按照区域水域警务的治安特点和区域水域安全维护要求，针对性地设置包括警务管理机构在内的水域行政管理机构，有效整合人员、管辖区域、职责、任务分工，科学合理安排警力和装备；同时要完善机构设置，理顺管理体制。根据水警职责解决好水域警务事权问题，消除水域警务的体制性障碍，最大限度地保障水上公安机关同其他行政管理主体之间、水上公安机关之间、水上公安机关与陆上公安机关之间形成管控合力，共同保障区域社会安全。而部门协作解决突出治安问题应当成为水域警务部门的共识，相关水域往往涉水单位多、问题复杂，每一涉水问题都不是单一发生的，也不是孤立发展的，其涉及人员、原发因素、发展扩散等方面大都盘根错节、相互勾连。因此，其有效治理也无法靠一个单位独立完成，互相协作、齐抓共管就成为解决涉水问题的有效路径选择。如非法捕捞（协同渔政部门）、非法猎杀（协同林业部门）、非法采沙（协同水利、水政、港航等）、非法排污（协同环保部门）、非法营运（运输）等。各涉水行政管理主体之间应当结合水域治安特点，建构联动响应协作机制，细化明确部门水上治安协助管理责任，以构建全新的水上治安综合治理模式。如江苏南通水警，即结合本地水域实际特点，重点构建了“码头管控、航道巡控、杂船稳控”三道防线，着力加强对沿江电厂、自来水取水口、危化品码头、水上服务区、加油趸船等重点部位和等级航道、各类船舶的安全监管，形成水面巡防、水路堵控、单位守护、科技防控、群众联防等防控格局，全方位构筑水域安全立体防控网，有效防范各类水域安全风险[10]。要打破部门壁垒，在人员、装备支持、信息支持上互通有无，协作配合，发挥各自优势，实行水域治安综合治理，建立综合治理新机制，确保事有人管、事有人主动管、事有人想办法积极主动管，建章立制，确保补台不拆台，水域各单位齐心协力、齐抓共管，万众一心共同做好水域安全管理和安全保障工作。

（三）建构水域综合执法中心，提升水域治安管控服务水平

水域治安问题复杂，尤其关乎水域沿线周边群众切身利益的水域环境污染以及争水、争运、争砂石资源、争渔业捕捞资源、非法围堰等引发的纠纷，涉及面广、解决难度大、社会影响广泛、解决周期相对较长，群众对于政府的管理能力和服务能力要求高。对此，可借鉴某些地方推行的多部门共同进驻一地办公的社会治安综合治理中心的建构模式建设水域综合执法中心，将水警、渔政、海事、砂管、林业等涉水管理单位齐纳入驻，在港（渡）口、码头治安秩序管理、涉水企业消防监督检查、涉水纠纷调解、涉水群体性事件预防与处置、涉水安全宣传等多方面加强协同配合，争取“一站式解决”，实现“最多跑一次”，提升涉水事项的服务水平，为涉水纠纷解决、涉水事件的预防和平息创造和谐的环境条件。可有效利用当前相关水域治理中推行的“河长制”,将区域水域治安治理无缝对接“河长制”，积极发动临湖、临江、临海、临水的村镇（乡、街道办事处）等涉水单位的治保会、巡防队、治安积极分子等群防群治队伍以及企事业单位的保卫科（处）共同参与水域治安维护，将其任务安排纳入综合执法中心统筹，切实实现水域治安治理协作力量的整合，切实实现共建共治共享。

（四）推动水域治安执法法律规范建设，有效解决现行规范适应性和衔接性不足的问题

法律规范的科学性、可行性和适用性是有效执法的前提和基础，水域执法也是如此，但缺乏专门适应性执法规范成为长期制约水警执法的主要因素，严重影响到水域治安管控效果和水警队伍建设发展。应当针对当前全国性水域治安治理立法缺失的现状，尽快开展相关立法调研，以江苏、江西等省市相对成熟的地方水域治安立法为借鉴，以《治安管理处罚法》为基础，制定出台诸如《中华人民共和国水上治安管理条例》等全国性的水域治安管理规范。从立法目的、辖区范围、涉水管理主体、管理体制、涉水公安机关职能权限、管理要求、水域日常治安管控、涉水违反治安管理行为的认定和罚则等方面统一规范标准，有效解决水警执法法律依据不足的问题。

同时，应当注意现有《治安管理处罚法》《刑法》与其他相关涉水管理法律规范的衔接，如《渔业法》同《治安管理处罚法》的衔接、《渔业法》同《刑法》的衔接等。当前《渔业法》同《刑法》的衔接相对较好，其第38条规定：使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源方法进行捕捞的，违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，或者使用禁用的渔具、捕捞方法和小于最小网目尺寸的网具进行捕捞或者渔获物中幼鱼超过规定比例的，没收渔获物和违法所得，处五万元以下的罚款；情节严重的，没收渔具，吊销捕捞许可证；情节特别严重的，可以没收渔船；构成犯罪的，依法追究刑事责任。而《刑法》第三百四十条规定：违反保护水产资源法规，在禁渔区、禁渔期或使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重的行为构成非法捕捞水产品罪，将处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。但《渔业法》同《治安管理处罚法》并没有做到有效衔接，涉渔行政违法以高额行政罚款为主，没有规定同治安管理处罚的对接规定内容。如偷捕、抢夺他人养殖水产品，或者破坏他人养殖水体、养殖设施以及非法捕捞等在《治安管理处罚法》中并没有相应的体现，即意味着限制人身自由的行政处罚难以在同类型（如盗窃、抢夺等）的涉渔违法行为处罚上得以实施。涉水公安机关查破非法捕捞等案件时多以协助渔政行政处罚为主，虽然从一定程度上遏制了非法捕捞行为的蔓延，但并没有充分发挥法律威慑作用。

（五）发展水域警务学历教育，填补水警警种专业教育空白

水域警务专业人才培养缺位严重背离新时代水域治安治理要求。水域警情的日益复杂化、安全保障的日益紧迫化以及招录体制改革背景下警察对口招录对于专业警察带来的需求影响，加上水警作为独立警种先天培养和后天培训缺失，都要求发展水域警务学历教育。而警务内容的相似性和警务技能的差异性更要求现代涉水警察具备水域专门技能。如某些地方建立的水上流动警务室（如宿迁市公安局骆马湖水上派出所骆马湖水上流动警务室）、岛上警务室等，警务室的水警即是该区域的社区民警，其工作职责、工作内容和工作要求同普通社区民警类似，不同点在于工作环境、警务技能的特殊性，要具备水上救护技能等较高涉水专项技能，更突显水警教育的必要性。目前海警有专门的院校开展人才培养，其他警种也都有普通公安院校开展职业教育和培训教育。水警职业教育应当结合水域警务特点和要求，仿照海警学院人才培养体制和普通公安院校警察专业学历教育模式，借鉴我国台湾地区和香港地区水警培养经验，培养学历型水警专业人才。尤其随着水警事权的扩大化，水警职责的广泛性、水警警种包含的多功能性、水警公安机关内设人员的综合性与分散性都要求警员知识技能的全面性和特殊性并存，水警职业教育则不应限定于公安单一业务，应着眼于“公安通用知识与技能+治安秩序与安全维护知识与技能+水域特殊知识与技能”，水域警务学历教育更亟待确立。

（六）规范水警装备配备标准，为现代水域治安维护奠定坚实基础

随着公安队伍正规化的持续推进，公安装备有了明显改善，许多地方水警装备也有了较大改善。但受制于地方经济发展和领导理念等因素制约，水警装备规范化尚存在较大差距，仍有许多地方水警装备不足，难以满足日常警务工作需要，其职责任务与装备配备呈现背离性。以鄱阳县公安局水警大队为例，该大队被戏称为“四无大队”，即无房（目前大队办公用房为租借上饶市港行管理局两层办公室）、无专门经费保障、无专用大型公安巡逻艇（目前仅有一艘乘坐10人的小型快艇）、无专用泊船码头。面对水警队伍专业化、正规化建设和水上警用装备信息化建设的要求，其建设现状已严重制约队伍实战能力的发展和执法效能的提升。尤其当前水警的装备配备标准欠缺，其处警装备携带标准参照陆地警察处警装备携带标准，没有针对水警的工作特点出台相应的要求，各地装备配备携带随意性较大，难以有效适应水域治安警情处置要求，甚至适得其反。应当根据新时代水域治安警情的特点、处置要求和区域水域实际，制定适合区域水域治安勤务要求的水警日常警务装备配备规范，将区域水上治安单元装备标准、水警单兵勤务装备标准、水上反恐装备建设等纳入公安装备采购目录，并严格按照配备标准为基层水警配备到位，确保“工欲善其事，必先利其器”，为新时代水域治安维护奠定坚实的基础。