再谈公设辩护人——以《全国刑事法律援助规范》出台为背景

张英哲

（郑州西亚斯学院，河南 郑州 450000）

2019年3月，司法部发布刑事法律援助服务行业标准——《全国刑事法律援助规范》（以下简称《规范》），随着该《规范》的出台，我国正在进入刑事司法援助改革的高潮期。根据《规范》规定，当下参与我国刑事诉讼法律援助的律师有三种，包括基于《刑事诉讼法》规定的传统的法律援助辩护律师、值班律师和“全覆盖”的法律援助律师。最高人民法院、司法部颁布的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》中，提倡探索新形式的援助模式，法学界也重新把目光转移到公设辩护人的问题上来。有关于公设辩护人制度的移植探讨，在我国已不属新鲜。虽然我国并没有采纳公设辩护人作为法律援助形式之一，但在法律援助改革浪潮的新背景下，笔者认为有必要重新认识公设辩护人在我国运行的必要性和可行性。

公设辩护人最早起源于英美法，后被多个国家和地区借鉴。由于在不同的语境中，公设辩护人制度发生了改变，以适应不同的司法环境，所以对于公设辩护人的概念存在一定差异。在我国，学者对公设辩护人的概念并没有形成统一的定义。有学者认为“所谓公设辩护人，是指通过国家司法资格考试，具有一定司法实践经验，为贫穷被追诉者提供刑事法律援助的国家公职人员。”[1]还有学者认为，“公设辩护人是指由国家资助，为被指控犯有刑事罪行而又无力支付律师费的贫穷被追诉人提供法律服务主体。”[2]笔者认为,公设辩护人概念的重点首先在“公设”这一外在表现形式上。体现出公设辩护人直接受雇于政府，由政府提供职位并给付薪水，而非从受援人处获得报酬的支付模式。“辩护人”是身份和职能的体现，公设辩护人为援助对象提供辩护服务。简言之，公设辩护人是指具有公职身份，由国家支付固定薪水，为符合条件的刑事诉讼被追诉人免费提供辩护服务的专职律师。

一、辩护人的特征和优势

公设辩护人通常具有三个特征，即公职性、专职性和专业性[3]。首先，公职性是指公设辩护人应具有公职身份，与社会律师相区别。公职身份决定了公设辩护人辩护权的取得，不是基于当事人的私人委托，而是基于政府的指派。另外，公设辩护人和社会律师的报酬取得模式不同。公设辩护人作为公职人员，和其他国家公务员一样，领取政府支付的固定薪资，而不收取被服务对象的任何费用。其次，专职性是指公设辩护人作为国家公职人员，其职责就是为援助对象进行法律辩护，由于公设辩护人只受雇于政府，所以一般不允许接受其他有偿的私人法律辩护。最后，专业性是指公设辩护人只参与刑事诉讼的辩护活动，只为刑事诉讼中的被追诉人提供辩护服务。这也要求公设辩护人必须具备过硬的刑事辩护业务能力。

我国目前已存在三种法律援助形式，包括《刑事诉讼法》中规定的传统的法律援助律师以及值班律师，和在试点实行的“全覆盖”法律援助形式。相比较与以上几种模式，公设辩护人制度具有自己独特的优势。

（一）人员流动性小

对于值班律师和“全覆盖”式的法律援助形式，其服务的质量标准和监管模式一再被讨论。社会律师的优势在于资源丰富，尤其是在经济较发达地区。鼓励社会律师进行法律援助，能使援助活动顺利开展。但问题在于社会律师流动性强，办理援助案件有限，再加上补助少，容易造成社会律师对待援助案件不重视、易敷衍的状况。公设辩护人具有公职人员身份，人员相对固定，组织体系完备，相对容易管理。可对辩护服务设置最低服务标准以及出台明确的奖惩措施进行激励。

（二）专业性强

目前的法律援助模式下，社会律师作为法律援助主力军，但其专业性也受到质疑。大多社会律师精于民事诉讼案件，对于刑事诉讼案件接触较少。业务能力不强，导致一些法律援助并没有给被追诉人带来实质意义上的帮助。公设辩护人的专职性和专业性，决定其只从事刑事案件的援助工作，并且可对公设辩护人的来源进行把控，保证人员质量。公设辩护人易于管理，也可进行专业性培训，以提高业务能力。

（三）成本可控

我国目前法律援助经费少，对于援助律师的补助低，也广为诟病。甚至有人认为，这是我国法律援助工作开展的最大阻力。低补助无法对社会律师参与援助工作形成有效的激励，如果再对社会律师提出高要求的辩护标准，难免会使法律援助变为一种负担。律师在这样的情绪下工作，无法保证援助案件的质量。公设辩护人制度将建立体系完备的新型援助模式，容易控制成本。公职人员普遍注重升职空间，可根据公设辩护人的工龄进行薪资的调整，也是一种激励手段。

（四）责任心强

社会律师是商业模式下的产物，自负亏盈，具有一定的风险和压力。公设辩护人作为国家公职人员，具有稳定的案源和收入，休息时间可以得到保障，最大程度地减轻公设辩护人的后顾之忧，使其可以专注于法律援助工作，为受援人提供更好的辩护服务。对比于商业市场上的律师，公设辩护人更将援助工作当作自己的事业，而非挣钱的工具，或者被额外附加的负担，对于案件的责任心和使命感也要更强,这能促使公设辩护人更认真地履行辩护职责。

二、设立公设辩护人的必要性

（一）强化国家法律援助责任的主导地位

最早的法律援助作为一种“慈善行为”而存在，是由私人组织自发地向贫民提供辩护服务。随着法律社会化思潮的影响，这种“慈善行为”逐渐转变为国家责任，形成了以国家责任为主的现代刑事法律援助制度。从此，贫穷的群体享受免费的刑事法律援助服务，成为一项必备的权利[4]。给予弱势群体以免费的刑事法律援助服务，更体现了人权保障。1978年法国颁布的《人权宣言》第一条规定，“在权利方面，人们生来而且始终是自由平等的”。对于国家的司法而言，平等对待每一位公民和保障每一位公民合法权益的内容，即人权保障的体现。

2019年5月，司法部发布了征求对《司法部关于促进律师参与公益法律服务的意见》意见的公告，公告里提倡社会律师每年公益时间不低于50小时。要求律师保证服务质量，并且不能向服务对象收取或者变相收取报酬。社会律师资源丰富，进行公益辩护将极大推动法律援助活动。但仅仅依靠社会律师公益辩护，并不能从根本上解决法律援助的困境。况且法律援助作为国家责任，如果以律师义务为本位，将是一种法律援助责任的错位[5]。公设辩护人，作为专职刑事法律援助的公职人员，领取国家薪水。承担国家法律服务的责任，由专职性的公设辩护人为受援人提供法律服务，是国家法律援助责任的体现。

（二）保障受援人权利

我国“以审判为中心”模式下的庭审，注重控辩双方的对抗。有效辩护对被追诉人有着重要意义。法律援助律师的援助质量确常遭诟病。不少人提出，援助律师对辩护活动不负责任。例如,辩护“走过场”，没有和辩护人见面交谈,甚至在几个同案犯的情况下，不知道自己辩护的被告人是谁。造成这种情况的原因也是多方面的，但补助少、缺乏监管制度是重要的原因之一。

目前，我国法律援助模式过于依赖社会律师，但社会律师流动性大，责任感弱，不利于受援人的权利保障。例如,值班律师模式下，社会律师进行轮流值班，值班律师服务的主要对象是在押人员。律师流动性过快，会导致受援人难以得到固定律师提供的连续性服务，也难以建立律师与受援人之间的信任感和依赖感。而援助服务主要是建立在双方信任的基础上。尤其是受援人对于辩护律师的信任感和依赖感，会激发社会律师的使命感和责任感，促使其履行职责，为受援人提供更好的服务[6]。当律师和受援人之间缺乏这种信任关系，社会律师的履职水平也将打折。其次在商业市场上，律师的辩护费用很可观，而法律援助补助费用过低，导致不能起到激励作用。再加之我国律师在法律援助中需要承担与其收益不相符的高风险，这也导致社会律师不愿意参与法律援助，即使参与，积极性也不高。

公设辩护人制度，构建了一套完整的公设辩护人体系，人员相对固定，流动性较小。并且因为公设辩护人的公职性和专职性，一般不允许其接受私人委托出庭辩护。公设辩护人对待受援人，具有职业的责任感。并且因为公设辩护人体系易于管理，有一套监督评价体系。辩护人在乎自己的辩护质量以及声誉，对待辩护工作也更认真。

（三）平衡各地区律师资源

在我国发达地区，如北京、上海等，律师资源丰富。随着法治社会的建立，我国每年大量的法学院毕业生融入到律师团队中，律师人数整体在增加。但是在偏远地区、经济欠发达地区，律师人数资源仍极度匮乏。其原因并不是这些地方案件发生率低，辩护需求少,而是落后的经济条件并不能吸引律师在当地从业。在当地社会律师资源匮乏的情况下，如果不转变思维，会造成法律援助人力资源严重不足。

公设辩护人制度可有效解决在社会律师资源紧俏情况下的法律援助问题。公职人员身份和稳定的收入会吸引法律从业人员，保证偏远和较落后地区法律援助工作的开展。

三、构建我国公设辩护人制度

（一）公设辩护人人力、经费问题

一项制度的设立，如用一个项目的启动，首先需要考虑的是人力和经费问题。如果没有经济的支持，好的制度在推行中难免阻力重重。我国的法律援助经费问题，一直为理论界和实务界不满，尤其和域外法律援助制度较发达的国家相比，差距非常明显[7]。虽然最近几年我国的援助经费整体在提升，但给予律师的补助标准并不高，由此导致社会律师并不愿意花费太多的时间在援助案件上。对于公设辩护人，因为其归入国家公务员体系，由国家发放薪水，其薪资水平应当和法官、检察官保持平衡，以此提高公设辩护人的工作积极性。

随着每年大量法律学子毕业选择律师行业，我国的律师人数在不断增长，这为顺利开展法律援助活动提供了客观条件。可以说，符合公设辩护人制度要求的法律专业人才是非常充足的。当然，公设辩护人在聘任上要有一定的标准和要求，可聘用通过司法考试的大学生，或者具有执业经验的律师。从源头上对公设辩护人的质量进行把关。

（二）公设辩护人的组织架构

我国要建立公设辩护人制度，必须明确公设辩护人所归属的组织机构。我国曾于南京民国政府时期就提出公设辩护人制度，当时将公设辩护人归置于法院系统。时至今日，台湾地区公设辩护人仍隶属于法院系统。根据我国目前国情，如果将法院作为公设辩护人制度的承载者，可能会影响法院中立的形象。尤其是受援人，由于法律知识欠缺，可能会产生公设辩护人和法院是一边的误解，从而产生不信任感，影响该制度的实际运行。检察院作为代表国家行驶追诉权的控方，也不适宜设立公设辩护人办公室。我国已在司法机关设立法律援助中心，公设辩护人制度可以法律援助中心为载体。我国已经构架了中央、省、市、县四级法律援助机构，专门从事刑事民事法律援助服务。公设辩护人作为法律援助形式之一，设置在法律援助中心具有可行性，也符合我国目前的司法实践。关于公设辩护人姓“公”还是姓“私”的问题一直被讨论，一些受援人对于具有公职人员身份的辩护人的独立性不信任。可见，为保证公设辩护人的辩护独立性，减少不正当干涉，公设辩护人的辩护职责应当独立于司法行政部门。作为国家的法律工作者的律师，首先要坚守自己的第一职责是辩护人，避免沦为第二公诉人，将法律援助变成摆设。

（三）公设辩护人的考核机制

公设辩护人流动性弱，便于设立一套监督考核体系，便于加强对公设辩护人的管理。第一，建立公设辩护人的培训制度。为加强公设辩护人的服务质量，也为统一地区的援助服务标准，应当定期对公设辩护人进行培训。培训内容不仅包括专业知识和办案经验，也要包括职业道德和规章纪律，加强公设辩护人的专业素养，也要注重培养其责任感和使命感。第二,建立公设辩护人的考核体系。对于公设辩护人的监督考核，不应将案件结果作为绝对的参考指标。当事人是否被判为有罪，是否被监禁等可作为评判律师辩护质量的参考因素，并不能以此作为唯一评判标准。可通过抽查案卷，查看辩护词或其他文书，判断律师是否进行有效辩护。也可通过受援人反馈，评价公设辩护人的服务态度和服务质量。受援人在和辩护人的接触中，对于律师的专业素养和服务态度有着更为直观的感受。公设辩护人是尽职尽责还是应付了事，受援人可以作出较为客观的评价。

（四）公设辩护人制度有助于我国法律援助体系的多元化

公设辩护人制度的设立并非否定以往的成功经验，而是通过建构社会律师与公设辩护人多元并存的格局，促进两者优势互补。目前，我国已有多种并存的法律援助模式，“全覆盖”法律援助模式，是我国较新尝试的一种援助模式。该模式主要依靠社会律师的力量，帮助受援人进行法律辩护。设立公设辩护人制度与其他法律援助模式并不相冲突。鉴于受援对象数量的庞大，采用单一的公设辩护人模式，将会造成公设辩护人负荷超标，案件质量难以保证的情况发生。所以,根据我国目前国情，多种法律援助模式并存，在鼓励社会律师参与法律援助的同时，可尝试设立公设辩护人制度，建立长效的辩护机制。

《全国刑事法律援助标准》的出台，标志着我国刑事法律援助活动正逐渐成熟化、体系化。在此背景下构建公设辩护人制度，使其作为刑事法律援助的模式之一，可以兑现国家在刑事法律援助方面的责任，并获得更好的援助效果。但任何制度层面的改革，都需要一系列配套措施的完善。除此之外，辩护土壤的培育、国家财政的投入，慈善机构、社团的参与等因素，对完善我国刑事法律援助这一系统工程都不可或缺。