关于落实吉林省水土保持规划的几点思考

李绒萱，仝如强，孙伟杰

(1.吉林省水土保持局，吉林 长春 130022； 2.吉林省水土保持科学研究院，吉林 长春 130022)

吉林省地处东北黑土区中部，是国家重要的生态屏障、商品粮基地和能源、装备制造基地，是我国水土流失较为严重的省份之一。目前，吉林省共有水土流失面积4.82万km2，侵蚀沟6.29万条，严重的水土流失已成为吉林省生态文明建设、全面建成小康社会、经济社会可持续发展的重要制约因素。2017年9月22日，吉林省政府以“吉政函〔2017〕103号”批复了《吉林省水土保持规划(2016—2030年)》(以下简称《规划》)，标志着吉林省水土保持工作进入了规划引领、科学防治的新阶段。《规划》科学制定了全省水土保持预防、治理和监管的总体方略，明确了建成与吉林省经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，到2030年全口径累计新增治理水土流失面积29 980 km2的总体目标任务，是吉林省依法防治水土流失、破解水土保持发展瓶颈和今后一个时期水土保持工作的纲领性文件，更是吉林省贯彻落实国家生态文明建设的具体行动指南。因此，在当前吉林省经济社会发展形势和国家对吉林省水土保持工作的总体要求下，研究如何落实好《规划》，对指导全省9个地市(州)、60个县(市、区)的水土保持工作具有重要的现实意义。

1 《规划》落实的法律依据及重要意义

1.1 贯彻落实《规划》是水土保持法赋予的法定职责

水土保持法明确了水土保持规划的法律地位。法律明确规定“水土保持规划一经批准，应当严格执行” “各级政府应当加强统一领导，对规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施”。水土保持事关国计民生，是各级政府的一项重要职责。经批准的《规划》具有法律效力和权威性，《规划》确定的目标任务，各级政府及有关部门应当采取有效措施予以实现。《规划》划定的水土流失重点防治区及确定的对策措施，各级政府及有关部门应当服从和落实。因此，贯彻落实《规划》是法律赋予各级政府和水行政主管部门的神圣职责，是依法履行政府职能的基本要求，也是推动水土保持法全面落实的关键所在。

1.2 贯彻落实《规划》是践行国家及吉林省生态文明建设的具体行动

水土流失是吉林省重大的生态环境问题，水土保持是生态文明建设的重要组成部分。近年来，党中央、国务院和吉林省委、省政府高度重视生态文明建设，作出一系列重大决策部署，对全省水土保持工作提出了新的要求。《规划》突出“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，紧密结合生态文明建设的总体要求，科学制定了全省水土保持工作的总体目标任务和对策措施，是落实国家生态文明建设总体部署的具体行动指南。因此，贯彻落实《规划》就是当前各级政府践行生态文明建设的具体行动，保障《规划》目标任务的顺利实现就是抓住了保护和改善生态环境、加快生态文明建设的关键举措。

1.3 贯彻落实《规划》是吉林省经济社会可持续发展的重要支撑

水土资源是人类社会赖以生存和发展的基础性资源。吉林省是国家重要的生态屏障、商品粮基地和工业基地，由于森林采伐、大规模垦殖等历史原因，森林后备资源不足、湿地萎缩、黑土地退化，水土流失日益严重，经济社会发展受到制约。《规划》以保护和合理利用水土资源为主线，以主体功能区规划为重要依据，制定了全省水土流失预防、治理和水土保持监管的总体方略，构建了东部长白山水源涵养带、西部湿地草原生态维护带预防战略空间格局和中东部山地丘陵综合治理区、中部漫川漫岗综合治理区治理战略空间格局，明确提出要加强森林、湿地、草原生态屏障建设，加强黑土区坡耕地、侵蚀沟综合整治，改善农业生产条件和人居生活环境，促进贫困地区脱贫，推进经济社会可持续发展。因此，贯彻落实《规划》，做好水土流失预防和治理工作，是保障吉林省粮食、生态、防洪及饮水安全，推动吉林省全面建成小康社会及经济社会全面协调可持续发展的重要支撑。

1.4 贯彻落实《规划》是提升水土流失防治水平的实现途径

目前，吉林省水土保持工作仍然面临着进程偏缓、标准偏低、监管滞后等问题。《规划》更加注重发挥生态修复能力，加快防治进程；更加注重防治的针对性、精准性和科学性，明确了不同区域的水土保持主导功能和防治方向；更加注重防治体系的完整和治理能力的提升，对强化监测、科技和信息化建设，加强监督执法、宣传教育和制度创新均作了具体安排。因此，贯彻落实《规划》是突破瓶颈制约、推动水土保持现代化发展的重要手段，也是推动吉林省水土流失防治向更高层次、更高水平迈进的途径。

2 《规划》落实过程中存在的问题

2.1 市、县级水土保持规划编制进度滞后

2015年12月全国规划通过国务院批复后，吉林省水土保持规划正式进入编制进程，2016年完成了规划编制、征求意见等工作，2017年1月通过了技术审查，最终于2017年9月取得省政府批复，前后历经2年左右时间。省级规划批复后，省水利厅立即要求各市(州)、县(市、区)开展本级水土保持规划编制工作。但是，由于规划编制涉及面广、技术要求高、经费落实不到位等原因，全省市(州)、县(市、区)级规划编制工作进度总体相对滞后。

2.2 政府领导机制有待健全，部门间协作能力亟待加强

《规划》批复后，吉林省水土保持局对各县(市、区)关于《规划》落实和成果应用的工作十分重视，组织了多次全省水利系统水土保持培训，要求各地每年如期上报《规划》落实工作进展情况和新增水土流失治理面积情况。根据各地《规划》落实工作进展情况和年度上报材料，发现有下列几个问题亟待解决：①吉林省土地面积广，地形地貌多样，东、中、西部的水土流失类型、成因和对经济社会发展的影响程度相差较大，各地政府对《规划》的掌握和重视程度不一；②全省水土保持目标责任考核制度尚未出台，各地政府水土保持领导机制尚未有效建立，政府组织领导的作用尚未有效发挥；③部门责任分工不明确，沟通和协作能力不足，上报的年度水土流失治理完成情况存在数据重叠、遗漏的情况。

2.3 监测及信息化工作基础薄弱，技术人才缺乏

近些年，吉林省按照国家水土保持动态监测和信息化工作的总体要求，提高了各地对水土保持动态监测和信息化工作的理解和认识，并通过组织培训提高了工作人员的信息化技术水平。但是，由于全省各地动态监测和信息化工作均处于起步阶段，基础十分薄弱，技术和人才较为缺乏，现阶段多数县(市、区)仍无法完全达到国家对监测及信息化工作的新要求，需要进一步加强监测和信息化建设，加强人员培训和人才培养工作。

2.4 人为水土流失尚未得到有效控制，社会公众水土保持意识有待加强

近年来，吉林省通过加强监督管理、加大宣传教育、加强技术培训等工作，使全社会对水土保持的认识有了明显的提高，但总体来看，全社会的水土保持意识仍有待进一步加强，主要体现在四个方面：①社会公众对水土流失、水土保持的认知程度仍然不高，人们对水土保持的认识仍然停留在“植树种草”的初级阶段，另外对政府水土保持机构职能划分也存在认识盲区，社会公众水土保持法制意识薄弱，无法有效行使对水土流失违法事件的监督举报权利；②对国家重点水土保持工程的认识不到位，农民阻碍工程施工、管护不力的情况仍然存在；③生产建设活动中急功近利、破坏水土资源的情况仍有发生，一些地方仍然存在顺坡耕种、毁林种植的现象，生产建设项目在工程建设过程中对临时措施的重视程度仍然不足，对水土流失防治责任和义务不能做到全面落实；④民间资本参与水土保持的程度较低。

3 《规划》落实的措施和对策

3.1 加快推进市、县级水土保持规划编制工作

为推进吉林省9个地市(州)、60个县(市、区)的水土保持规划编制工作，全面贯彻落实国家及省级规划，吉林省水利厅相继发布了《关于印发市(州)、县(市、区)级水土保持规划编制工作指导性意见的通知》(吉水保函〔2017〕9号)、《关于宣传贯彻落实吉林省水土保持规划(2016—2030年)的通知》(吉水保〔2017〕793号)等文件，制定了县(市、区)级规划编制提纲，明确了县(市、区)级规划编制的总体要求和时间表，要求各地要从全面推进生态文明建设的高度，切实增强责任感、使命感和紧迫感，以《规划》为指导，突出地方特点，做到本级与上级规划总体目标任务相衔接，尽快组织编制，争取本级政府早日批复实施；同时，将“水土保持规划编制完成情况”作为重要指标列入了《吉林省水土保持目标责任考核办法(试行)》。当前吉林省市(州)、县(市、区)级水土保持规划编制、审查等工作已全面展开，全省水土保持规划体系建设进度明显加快。

3.2 加强组织领导，形成各部门齐抓共促的良好局面

水土流失防治是一项综合性、复杂性的工作，水土保持工作的艰巨性、长期性、广惠性和公益性决定了水土保持任务的落实不能完全依靠和运用市场机制进行，也不能单一依靠某一部门去完成，而是必须依靠各级人民政府的高度重视，加强组织领导和宏观调控，发改、财政、水利、环保、农业、农村等各有关部门要密切协调配合，并充分调动民间资本和广大群众的积极性，这样才能真正取得成效。为此，吉林省水利厅在组织编写《吉林省水土保持目标责任考核办法(试行)》的过程中，经慎重研究考量、多方征求意见，将“建立政府水土保持联席会议机制、部门上报年度水土保持工作、本级财政资金安排”等多项政府职责内容作为重要指标写入了考核办法；同时，在县(市、区)级规划的审查过程中，明确要求将“部门分工、任务分解”的内容作为专项章节写入县(市、区)级规划。从上至下进一步加强各级政府和相关部门的重视程度，从制度层面对各地落实《规划》形成有效促进和约束，强化政府职责，形成部门协作、齐抓共促的良好工作局面。

3.3 明确责任分工，细化落实《规划》重点目标任务

《规划》明确提出，到2020年，基本建成全省水土流失综合防治体系，新增水土流失治理面积9 680 km2；到2030年，建成全省水土流失综合防治体系，新增水土流失治理面积29 980 km2。各级人民政府要加强组织领导，加大资金支持力度，建立考核机制，明确发改、财政、水利、环保、农业农村等部门的责任分工，确保水土保持工作稳步推进，各项目标任务有效落实。各级水行政主管部门要坚持突出重点、项目驱动，抓紧开展《规划》明确的重要江河源头区、重要水源地和松嫩湿地草原等3个重点预防项目，以及重点区域、坡耕地、侵蚀沟和示范区建设等4个重点治理项目的前期工作，做好水土保持重点项目储备及论证，及时编制项目实施方案，争取规划确定的重点防治项目尽早立项实施，同时要进一步健全项目管理机制，加强跟踪检查，确保工程建设进度、质量和效益。

3.4 完善投入机制，加强《规划》实施情况督促检查

各地要逐步建立并完善与经济社会发展水平相适应的水土保持投入机制，根据《规划》确定的任务和本地区水土保持工作实际，合理安排水土保持工作经费，并将其纳入年度计划和财政预算，确保水土保持工作需要和规划任务完成。要加大资金投入力度，及时足额落实地方配套资金，严格项目资金管理使用制度，确保工程资金及时落到实处，保证工程建设的进度、质量和效益。要积极拓宽资金渠道，按照《吉林省水土保持条例》和吉林省水土保持补偿费的有关规定及要求，做好水土保持补偿费征收和使用管理，加快建立多元化、多渠道的投入保障机制。要在保障公共财政对水土保持投入水平的同时，广泛吸纳民间资本投入水土保持，充分调动社会力量参与水土流失防治的积极性。

各地要建立健全《规划》实施的跟踪检查机制和定期评估机制，加强监督检查，及时总结经验、解决问题，确保《规划》部署的各项工作落到实处、确定的目标要求如期实现。各市(州)、县(市、区)水行政主管部门应将落实《规划》的工作进展情况按照上级要求如期报送省水利厅。省水利厅应定期对各地进行督促检查和考核评估，考核评估结果按年度向省政府报告。

3.5 加强制度建设，切实抓好水土保持监督管理

《规划》提出了当前和今后一个时期水土保持配套法规和制度建设的主要内容。各地要认真落实《规划》要求，加强水土保持配套制度建设，加快构建上下衔接、结构合理、切合实际的水土保持法规制度体系。要扎实做好全省水土保持“双随机一公开”监督管理工作，进一步加强水土保持监督管理能力建设，严格履行法定监管职责，强化水土保持事中事后监管，大力提升依法行政能力和水平，依法严肃查处违法违规行为，有效控制人为水土流失。严格落实地方各级政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。加快推进水土保持方案审批规范化、标准化，不断优化审批流程，提高审批效率，严格审批标准，确保审批质量。

3.6 夯实工作基础，全面支撑水土保持工作健康发展

《规划》对水土保持监测、科技、信息化和宣传教育等基础性工作作了明确安排。各地要按照《吉林省水土流失动态监测规划(2018—2022年)》的要求，大力推进区域水土流失动态监测工作，健全水土流失监测评估体系，掌握水土流失及其防治动态变化情况，综合评价水土流失防治效果，定期发布公报。要切实强化水土保持信息化建设，依托吉林省水土保持信息综合管理平台，统筹科研、技术、设备和网络力量，依托先进的网络及通信资源，充分利用高分辨率卫星影像和多区域、多门类、多层次的监测手段，逐步实现国家水土保持重点工程“图斑精细化”管理、生产建设项目“天地一体化”动态监控和监管全覆盖，为依法落实水土保持目标责任制和考核奖惩制度、防范人为水土流失提供技术支撑。要加快建立监测评价与开发管控、监督执法、考核问责的联动机制，充分发挥监测在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。要进一步提升水土保持科技工作的贡献率，加强水土保持关键技术研究，推广先进、科学、实用的水土保持新技术，不断提高防治效果。要加强水土保持科技示范园建设，增强技术示范、成果推广和科普宣教的综合效应。要加强水土保持专业人才培养，不断提升水土保持从业人员业务素质，为水土保持工作提供有力的人才支撑。要强化水土保持宣传，把水土保持教育纳入国民教育体系，建设并完善宣传教育平台，发挥新闻媒体作用，大力营造良好的水土保持生态建设氛围，进一步增强全民水土保持意识。