新疆牧民集中定居后面临的生产、生活新困境及完善之路——基于Y市“L定居点”的调研∗

谢大伟

内容提要：文章认为牧民定居极大地改善了牧民的居住和生活环境，对草原生态环境改善、牧民子女教育以及牧民生活水平的提高都有极大的帮助，已成为牧区建设小康社会、维护民族团结和社会稳定的重要保障。然而在“生产方式更新”及“生活方式转变”的过程中，也有部分定居牧民碰到了一些新问题、新困难。针对牧民定居中存在的新困扰和新困境，通过对Y市“L定居点”的调研，作者提出应在定居点加大政府统筹力度，综合施策，建立劳务输出机制，以解决就业困境，提高人工饲草料地的收益并为牧民增收创造条件，提供生活便利。

牧民定居工程使牧民从长期以来逐水草而居的游牧生活方式变成固定居住的现代生活方式，但在这种生产和生活方式变更中，也出现了一些新问题，诸如草场退化、市场波动、产业发展等困境，已经严重影响牧民的生产生活。新定居点能提供的产业服务范围狭窄、服务水平低，只能满足居民低水平的生存性需要，难以适应牧民发展致富的要求。定居后的各地经济发展情况千差万别，牧民家庭情况也不相同，部分定居点缺乏产业、牧民缺乏技术，都严重影响了牧民致富，继而出现了“定不住”的问题。

随着牧民定居的大规模开展，学界针对牧民定居后生活的研究也逐渐增加，整体来看主要集中在对定居的满意度、定居的适应性及定居后的生计风险等方面。既有研究中夏热古丽·穆力达坤等通过问卷调查分析牧民定居后生产、生活方式的变化，认为牧民定居后的教育水平、生活品质都得到明显提升。刘国勇、李晓萍分析了牧民对现有定居点建设的满意度及不满意的影响因素。赵利生、魏冰分析了新疆牧民定居工程的社会适应性，认为定居工程具有良好的社会适应性。聂爱文、孙荣垆通过对新疆一个牧业连队的调研，发现很多定居牧民因转型不成功而陷入贫困，并导致草原和生态环境的恶化。李海英等探讨了定居牧民面临的主要生计风险及其应对策略，并采用二元Probit回归模型分析了影响牧民定居风险应对策略选择的主要因素。综合以上可以看出，针对牧民定居后的研究主要侧重定居的适应性、满意度等方面，而对于牧民定居后出现的生产、生活困境的研究仍然比较薄弱。

我们进一步认真思考当前中国西部牧区开展的牧民定居实践时，就会发现诸策共举，看似取得了不错的成绩，实则结果考量单一，存在不少遗留问题。作为牧民定居政策的制定者，其操作过程更多地考虑定居房建设、基础设施建设以及定居人口的数量，对于牧民定居后可能出现的问题预期不足。笔者于2018年7月赴X地区进行调研，考察了该地区Y市最大的牧民集中定居点“L定居点”，深入了解了该定居点牧民的生产、生活情况，分析了牧民定居后面临的新问题、新困境，并在此基础上提出了进一步完善牧民定居工程的对策和建议。

一、案例调查点的基本情况

本文的调查点叫“L定居点”，距Y市37 千米，为Y市建设的最大的牧民集中定居点，将Y市12个乡镇的游牧民统一集中到该定居点。Y市计划在“L定居点”实施新建牧民定居新村22个，定居牧民4 400户25 000人，每户占用宅基地(含养殖设施用地)1 667平方米。目前，该定居点已建成5个集中连片定居村，定居牧民1 020户，其中2009年新建牧民定居村160户；2010年新建3个牧民定居村，每村200户，同年扩建60户的一个村；2011年新建一个村200户，每户有砖混结构平顶住房60～80 平方米，副房50平方米。X地区比较寒冷，定居点全年70%的日子为冬季，按照政府“冷季舍饲、暖季过牧”的方式统一建设了暖圈，每户暖圈面积80平方米，通过暖圈实施牛羊育肥、繁殖，以减少对天然草场的依赖，保护草原生态环境。由于定居点风沙较大，为防风固沙，在定居点的周围种植有467 公顷左右的防护林。总体来看，牧民定居点的住房、道路、水、电等基础设施配套基本齐全，“L定居点”牧民定居房美观实用，干净整洁，具有较好的居住、生活环境。

中央、自治区、援疆省份及县市各级政府都不同程度地对定居牧户提供定居房资金支持，各级政府共为一般牧户补助60 000元，为贫困牧户补助70 000元，牧户只需自筹35 000～65 000元，政府的大力支持极大地减轻了牧民的定居成本(如表1所示)。另外，政府为了给定居牧民提供更好的生活基础，在定居点为每户定居牧民提供宜耕、宜农、宜灌的3.33 公顷(约50亩)人工饲草料地，饲草料地主要为冬季从草场回来的牲畜提供草饲料，由于“L定居点”自然环境恶劣，主要种植以苜蓿为主的饲草料，有利于土地的可持续利用。为提高定居牧民教育质量并减轻牧民负担，在“L定居点” 设立了教学点和双语幼儿园；在校教师有21人，均为哈萨克族，有哈萨克、蒙古、维吾尔3个民族的学生就学。定居点有一座2人的卫生室，目前技术力量较弱，主要为定居牧民治疗简单的疾病，有时帮助牧民简单处理突发性、紧急性疾病。

表1 各级政府为牧民定居房建设补助金额及自筹资金情况 单位：元

数据来源：Y市牧民定居办。

二、定居后的哈萨克族牧民面临的新困境

(一)新的经济负担

牧民定居时缴纳房款、房屋装修及购买家具需自筹大概50 000～60 000元，这对多数牧民家庭是很大的一笔开支，定居时很难拿出这么多资金。部分牧民家庭按照政府贴息贷款的政策向当地金融机构借款，不足部分卖掉牛羊筹集资金。“L定居点”牧民贷款额基本在30 000～50 000元，虽然政府对牧民定居房提供贴息贷款，但这笔住宅建设支出还是给部分牧民带来了较大的压力。由于先期贷款的个别牧户在还款期不能按时还款，银行贷款的积极性较低，很多牧民到银行、信用社等金融机构很难贷到房款，牧民只能靠卖牲畜筹集房款，这也造成牲畜存栏数量的大幅减少，影响牧民定居后的发展能力(详见表2)。

定居是一个“生产方式更新”的过程，这一过程必将导致牧民原有居住生活环境发生深刻变化，以往牧民在山上放牧极少购买消费品，定居后其生活成本大幅度增加，对新定居牧民家庭产生的影响很大，在调研中部分牧民觉得居住条件变好了、生活也便利了、生活开支也多了，但是家庭收入并没有增加，定居后的生活面临着新的困扰。

表2 “L定居点”29户民定居前后牲畜数量变化情况

注：资料来源Y市L牧民定居点牧民访谈，访谈时间：2018年7月。

(二)生产的新困境

1.人工饲草料地的不足

费孝通说：“从基层上看去，中国社会是乡土性的，土地的基本意义是指泥土，乡下人离不开泥土，因为在乡下住，种地是最普通的谋生办法，而且我们的民族确实和泥土分不开，从土里长出的光荣的历史，自然会受到土地的束缚。”[注]费孝通：《乡土中国》，北京：北京大学出版社，2012年。哈萨克人一直以游牧业为主要生计方式，兼营农业以解决粮食的基本需求，土地是牧民定居后必须的生活资料。为解决牧民定居后牲畜过冬的饲草料，政府为牧民专门开发了人工饲草料地。“L定居点”定居较早的牧户分到了3.33 公顷的人工饲草料地，定居较晚的牧户没有分到饲草料地。没有分到饲草料地的牧户要额外增加购买饲草料的开支，增加了牲畜养殖成本。这部分牧民由于没有饲草料地，牲畜数量普遍较少，牲畜多由羊把式[注]当地牧民的土话，指专门靠为别人放羊而生的人。代牧，逐渐脱离了畜牧业，在定居点附近打零工。人工饲草料地为定居牧民提供最基本的生产资料和生活保障，饲草料地不足已成为牧民“定不住”“生产难”的重要根源。由于饲草料地的不足，贫困牧民多采取“以畜养畜”的策略，出售一部分牲畜购买饲草料。这种策略在定居初期还能解决部分牧民的困难，但长期来看只能造成牲畜的逐年减少，这部分牧民很有可能成为定居后新的贫困群体。

案例1：户主S，男，哈萨克族，28岁，初中文化程度，全家4口人。2016年到定居点居住，缴纳定居房款55 000元，贷款40 000元，卖牛羊自筹15 000元。现有羊25只、牛2头，由于定居较晚，S定居两年仍没有分到饲草料地，因此一直没有将牲畜迁移到定居点(如果将牲畜迁移到定居点，每年仅购买饲草料的支出就有9 000元左右)。2017年他全年放牧的收入大概20 000元，如果在定居点购买饲草料再支出9 000元，那他一年的收入也仅10 000元左右。牛羊数量少加上没有饲草料地，2017年S就不再放牧，牛羊全部由羊把式代牧。S主要靠在定居点附近打工增加收入，农忙时干些农活，农闲时也就无事可做，调研组去的时候他已经3个月无活可干，估计2018年务工收入也就12 000元左右。由于定居点牛羊冬季没有饲草料，S还要回到之前游牧时的居住点。

通过案例可以看出，饲草料地不足已经严重影响定居牧民的生产。如果没有饲草料地牧民就缺乏在定居点发展的基础，就很难在定居点长期居住生活。一部分牧民将回到以前的游牧生活，定居房仅是他们名义上的家，在牧闲时偶尔过来居住。另一部分牧民因不愿意再回到山上放牧，在定居点居住，牲畜由羊把式代牧，因生活开支增加牲畜会逐年减少，牧业也将边缘化，这部分群体在没有学到技术、没有找到合适的就业机会之前会成为新的贫困户。

2.人工饲草料地收益低

定居点开发的人工饲草料地是专门用于生产饲草料的基地，因此，其种植结构应以饲草料为主。调研中发现，由于在定居点牧户牲畜数量较少，种植3.33 公顷的草饲料自用不完，还要到当地市场销售一部分。“L定居点”管委会的领导说：“这个定居点最多能卖掉667 公顷的草饲料，而2017年定居点饲草料种植了4 000 公顷，剩下3 333公顷的草饲料都要外销，想外卖又没有销路，牲畜少的牧户用不完只能浪费掉了。”[注]资料来源对“L定居点”管委会主任的访谈，访谈时间：2018年7月10日。人工饲草料地在保护生态环境方面起重要作用，但饲草料收益低、销售难给牧民带来的收益有限。而牧民对种植粮食和经济作物又不熟悉，很多牧民将草饲料地转手租给善于经营的汉族农民，农民种植经济效益较高的油葵和玉米，2018年“L定居点”仅油葵和玉米种植量就高达4 667公顷。为追求个人效益的最大化，农民只愿意签订1～2年的短期承包合同，由于是短期承包，农民种地既不倒茬、也不养护，致使土地板结，各种病虫害发生，农作物收益逐年下降，土地租金也大幅降低，每公顷租金已经由2014年的10 500～12 000元下降到2018年的2 700元,每年下降超过2 700元。

案例2：户主K，38岁，4口人，家里有20只羊、6头牛，牛羊由羊把式代牧，定居时政府分配了3.33 公顷饲草料地，自己种植苜蓿。定居时缴纳45 000元定居房款，贷款30 000元，卖掉牛羊自筹15 000元。K户主认为定居后收入没有增加，定居后年收入仅有20 000元；主要是种植饲草料收益太低，而管理饲草料地又不能外出务工，只能在定居点附近打零工。

K户主为调研组计算种植3.33 公顷的饲草料收益状况：3.33 公顷的苜蓿地一年可以收割两茬，第一茬在7月收割，大概可以打500个草料包，每包草料卖18元左右，即在7月收入约9 000元。第二茬收割在9月，也能打500个草料包，每包草料也按18元计算，收入同样为9 000元，两茬的总收入共计约18 000元。种植3.33公顷苜蓿的主要开支有水费、电费、打草费及打包费，共计9 100元(如表3所以)。种植3.33公顷苜蓿一年的总收入约18 000元，扣除成本一年的收益不足9 000元，每公顷饲草料地一年的净收益不足2 700元，而2017年“L定居点”土地的出租价格是2 700元/公顷。牧民自己种植苜蓿需要占用一个青壮年劳动力，获得的收益甚至不如出租土地，这也是“L定居点”大量牧民将土地流转给当地农民的根源。

表3 2018年种植3.33公顷(约50亩)人工草饲草一年的开支情况

注：资料来源Y市L牧民定居点管委会及牧民访谈，访谈时间：2018年7月4日。

从上述案例可以看出，牧民种植苜蓿等饲草料收益比较低，这主要是因饲草料供需不平衡造成的供过于求，不仅收益低且种植面积小，每户种植面积仅3.33公顷，牧民致富也就比较困难。如果将土地租给农民，他们又不注重对土地的养护，土地就可能荒漠化，过不了几年将无租金可收。针对这种情况，定居点基层政府也进行了积极干预，努力引进龙头企业或农业公司统一流转土地，但由于定居点的生态环境脆弱(这在新疆属于普遍现象)、种植成本高、农作物病虫害比较严重，一直没有种植大户或农业企业愿意到定居点流转土地，牧民也只能以越来越低的价格出租土地。定居点个别村委会为防止土地流转影响土地的可持续利用，不允许牧民将土地流转给农民，但是这种管控是一种低效的行政控制，仍然不能解决牧民增收与可持续发展的难题。

(三)灾害及劳动力转移困境

“自然灾害总是与贫困相伴随，且成正相关。”[注]魏众、B．古斯塔夫森：《中国农村贫困机率的变动分析》，《中国农村观察》2000年第2期。“L定居点”由于自然条件恶劣，病虫害严重，特别是夏季有1～2周的干热风，5月种植的农作物6月就可能遭到破坏，灾害给经济基础薄弱的新定居牧民带来新的经济困难。牧民缺乏应对这种自然灾害的能力，外出打工成为其唯一的选择。然而根据调查情况来看，“L定居点”定居牧民的劳动力转移效果甚微，能出去务工的占比不高，即使在灾害年份仍然少有牧民外出务工。

根据产业发展和扶贫理论，实施搬迁定居是因贫困群体原有的生存区位无法获得更多的产业发展优势，而需要迁移到基础设施完善、市场发育良好、利于发展工业和服务业的城镇地区。“L定居点”在规划时为方便牧民定居后种植、管理饲草料地，在饲草料地附近选址建设定居房，但距定居点最近的城市仍有30千米。定居点没有区位优势，加上自然环境恶劣，虽然政府采取各项吸引投资的优惠政策，但一直没有企业愿意到定居点投资、生产，减少了牧民就业机会。一些定居牧民将土地流转给农民，卖掉牛羊，试图在定居点寻找新的就业机会，却因定居点缺乏相应的产业，始终没有找到合适的就业方向。一些牧民自己种植政府分配的饲草料地，要管理饲草料地，也不能外出务工，农闲时间只能在定居点附近打零工。缺乏就业机会已成为阻碍“L定居点”牧民增收的重要障碍。

“推拉理论”在研究劳动力转移及人口流动时被广泛应用，在劳动力转移过程中，迁入地中劳动力生产、生活条件的改善成为拉力，而迁出地中不利于经济发展的条件成为推力，劳动力转移正是在这两种力量的共同作用下完成的。但是从“L定居点”的调查情况分析来看，像牧区这样偏远地区，自然条件恶劣、生态环境脆弱、少数民族群众思维、语言和习惯的阻碍并没有成为推力，反而对劳动力转移产生拉力，因而城市用工单位在使用少数民族员工时较为谨慎。牧区的剩余劳动力并不是向生产条件好的城市流动，而是在定居点沉淀。

(四)生活的新困扰

尽管定居点完善了水电等基础设施，但“L定居点”生活设施不健全仍然影响着牧民的生活质量，定居点缺乏农贸市场，牧民购买蔬菜和日用品很不方便，一些蔬菜商贩不定期到定居点销售蔬菜，一两天可能来一次，如果当天错过就买不到任何蔬菜，特别是冬天下大雪时到定居点的商贩就更少，如果是自己去集市买菜至少要走10千米。另一方面，定居点的建制和牧民的户口一直困扰着当地管理部门及新定居牧民。“L定居点”在2015年建设完成后成立了针对牧民定居点的管理委员会，为正科级，但是管委会只是当地政府成立的临时机构，在国家、自治区上级单位拨付各种补偿资金及涉及优惠政策时，因为是临时机构而无法提出申请。为解决这些问题，管委会应申报成为镇或者乡一级行政机构，但定居点无论从人口数量还是建设规模上都未达到乡镇的建制标准，特别是国家对镇或者乡的审批又有比较严格的流程，现有的政策和条件申报获批相当困难。由于定居点是临时机构，定居后的牧民一直没有办法将户口从原来的乡镇迁移到新的定居点，因户籍没有迁移也就不能在定居点接受低保、医疗保障等社保服务，牧民在办理低保和医疗的时候还要回到以前的乡镇，而较远的乡镇离定居点上百千米。由于定居牧民不需要到定居点的管委会办理任何业务，管委会也无法给他们提供任何政策补助资金，给当地管委会管理定居牧民带来了很大的困难和挑战。

三、牧民定居后的完善之路

(一)建立完善的劳务输出机制，解决定居后牧民就业问题

如何更有效地利用牧民地空闲时间是牧民定居后增收的关键。面对与以前不同的生产、生活方式，牧民在很多方面表现出不适应，“等、靠、要”思想也因此获得了更大的市场。因此，在实施牧民定居后的就业中，应坚持政府引导，建立劳动力转移信息平台，定居点政府通过平台和各地政府、用人单位取得联系，通过平台时刻了解各地的用工需求；根据用工要求，征求定居牧民的意愿及他们的技术特征，把这些有条件的牧民输送到各个合适的用人单位，如可以将一些牧民输送到援疆省份。定居点政府应充分发展当地的劳务经济，有组织、有系统地输送这些人才到用人单位，主要从事第二或者第三产业。但针对牧民的劳务输出必须和培训结合实施，原则上在输出之前先培训，使输出牧民至少能掌握一项基本技能，扩展牧民的就业领域和就业收益，从“苦力型”、体力型劳务输出向技能型、智力型劳务输出转变。每一个定居点都应建立一个劳务输出咨询机构，将用工需求实时公布，使定居点牧民能及时了解用工需求、技能要求、薪酬待遇，使他们有意识地提高技术水平及务工的主动性。

(二)改变饲草料地利用方式，提高饲草料地的效益

对于一些定居点牧民将饲草料地大量流转给当地农民进行掠夺式种植造成土地肥力下降、土地荒芜的情况，地方政府采取不允许牧民流转土地只允许牧民自己种植苜蓿，虽然能实现土地的可持续利用，但也造成了牧民因种植饲草料不能外出务工。针对这种矛盾，如果基层政府只是简单地出台“禁止土地流转”政策，虽然能提高土地的可持续发展程度，但仍不能从根本上解决牧民增收问题。目前“L定居点”的牧民流转土地的热情都比较高，主要是缺乏大的农业公司或者种植大户承包土地，这既与当地政府宣传不到位有关、也与当地的自然条件比较差有关。因此，政府应积极进行招商引资，与全疆、全国大的农业公司或者种植大户联系，使其了解X地区牧民定居情况及土地资源状况，特别是在政策上给予种植大户或者农业公司更多支持，在农业补助、水利设施建设等方面尽可能多地为种植大户或农业公司提供支持，将资金更多用于农业产业化生产和牧民生活水平的提高。另外，应积极开展土地整理和开发，确保每一户定居牧民都能分到饲草料地，为牧民在定居点提供必要的生产发展条件。

(三)积极申请解决定居点的建制，为牧民“定得住”提供支持

为解决定居点的管理部门无建制带来的管理难题，应由自治区甚至国家层面制定专门的政策，在定居点人口达到一定规模后应尽快批准成立乡或者镇，所有定居牧民的户口、低保、养老等都转移到新成立的建制镇办理。可以由国家、自治区制定专门的牧民定居人口标准和建设规模，标准可低于正常镇的建制标准，毕竟作为边疆少数民族聚居地区人口本身比较少，加之当地地广人稀，批准时应考虑国家边疆稳定、牧民定居的特殊性、土地面积等综合因素，对有条件的定居点应及早批准成立镇或者乡，并及时完善相应的职能管理部门。如此不仅能为定居点稳定发展提供政策支持，也有利于当地管理部门更好地履行其行政职能。

四、结论

我国在主要牧区陆续实施了以方便牧民生活、促进牧业生产和改善牧区生态为目标的游牧民定居工程，加速了牧民四季游牧到冷季定居舍饲、暖季轮牧的转变，提高了基础设施和公共产品供给水平、方便了牧民生活，在一定程度上推动了牧区社会发展，我们必须给予牧民定居政策充分的肯定，在保护草原生态环境和提高牧民生活方面起到了非常重要的作用。由于部分定居点因产业发展难、自然灾害、规划不合理等原因，出现了定居牧民的后续生计困难及生活困扰的新问题。本研究选取新疆Y市最大的牧民定居点“L定居点”作为研究对象，对牧民定居后的生产、生活面临的新困境进行分析。研究认为游牧民因定居成本的增加产生了新的经济负担，人工饲草料地的不足和收益低带来定居后生产的新困境，定居点管委会因没有相关职权不能办理低保、医疗、卫生等服务带来生活的不便。此外，今后必须建立完善的劳务输出机制，解决定居牧民的就业问题，扩大饲草料地的规模和改变饲草料地的利用方式，提高饲草料地的效益，并积极向上级政府申请解决定居点的建制，为定居牧民提供便利的生活方式。