提升基层党组织党内法规执行力的思考

杨 曼

（中共南通市通州区委党校，江苏南通226300）

党的十八大之后，党内法规体系建设步入快车道，形成了以党章为根本，以党内法规为主干，以“党的组织、党的领导、党的自身建设和党的监督”为主要框架的党内法规体系。一分部署，九分落实。虽然党内法规体系逐渐成熟，但基层党组织党内法规执行力建设任重道远。

一、提升基层党组织党内法规执行力的意义

法律的生命力在于实施，权威也在于实施。党内法规亦如此。习近平总书记指出：“如果党规党纪成了摆设，就会形成‘破窗效应’，使党的章程、原则、制度、丧失严肃性和权威性，党就会沦为各取所需、自行其是的‘私人俱乐部’。”作为党在社会基层组织中的战斗堡垒，党的全部工作和战斗力的基础，基层党组织尤其要切实提高党内法规的执行力，保证党内法规权威的体现，基层党组织和党员行为规范的落实，全面从严治党的实现。

（一）有利于体现党内法规的权威

党纪国法的权威，即党纪国法面前人人平等。无论什么人，无论职位有多高，只要触犯了党纪国法，都将受到处分。一方面，党内法规的权威体现在对党员的约束力。纪在法前，纪严于法，亦即党内法规比法律更为严格。法律针对全体公民，党内法规针对共产党员。另一方面，党内法规的权威体现在对社会的示范性。党内法规对社会起着一定的示范、引领、溢出效应。中央八项规定精神要求厉行勤俭节约，社会也兴起“光盘行动”。如果党内法规得到有效落实，广大党员、人民群众就会认同产生认同；反之，认同度就会降低，党内法规应有的作用就会大打折扣。

（二）有利于强化党员干部的行为规范

党内法规明确了党员的权利、义务，应遵守的纪律和规范，为党组织和党员的基本行为准则和行为规范树立了边界和篱笆，划定了底线和红线，使党的各项工作有规可依、有法可循。但光靠立规矩、定规范仍不够，必须落实到具体行动上。因此必须提升基层党组织执行党内法规的效果，使党组织和党员干部按照相应的职责和权限，程序和要求，规范自身的行为。

（三）有利于推进从严治党的落实

加强党内法规体系建设是加强党的自我建设、自我革命的重要经验、举措。可以说，党内法规制度“在党的不同历史时期、特别是关键时期，始终发挥着维护党内秩序、规范党内生活、调整党内关系、推进党的建设、确保团结统一和事业发展的重大作用”。毛泽东、刘少奇、邓小平等党的领导人都阐述过党内法规在党的建设中起到的重要作用。党的十八大以来，习近平总书记提出全面从严治党、依规治党，极大地丰富和发展了马克思主义党建学说和中国特色社会主义法治理论。党中央制定、出台修订了《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等一系列、一大批党内法规。可以说，与时俱进完善党内法规制度，不断扎紧制度笼子，提升基层党组织党内法规执行力，促进党组织和党员日常行为的制度化、规范化、程序化，是党要管党、全面从严治党，依规治党的一个重要经验、鲜明特点和重要举措。

二、基层党组织党内法规执行力不强的原因剖析

（一）党内法规有待完善

立法是执法的根本。目前，虽然党内法规体系不断完善，党内法规有了一些调整、补充、完善。但按照“于法周延、于事简便”要求，基层党组织党内法规仍虽有树木，但不成林，“有没有”“好不好”的问题仍待解决。

一是数量有，但分布不均。中央、基层党组织制定的党内法规均偏重于党的组织制度、监督保障制度，党的领导、自身建设方面的党内法规明显不足。除此之外，我国党内法规程序性法规多于实体性法规，造成党内法规未形成封闭完整、有效衔接的闭环。这与党的十九大报告提出的“思想建党和制度建党同向发力”、“制度建设贯穿其中”的要求相比，还存在差距。

二是中央层面的基础主干法规仍未建立健全。部分中央层面基础性主干法规的缺失、缺位，或者说是不健全，造成地方基层党组织在制定基层党内法规时无所依托，无法参照中央层面的基础主干法规进行配套。

三是语言表达法律性不够。党内法规在用语上多用倡导性、号召性的表达方式。如：《中国共产党廉洁自律准则》主要侧重于通过党员干部自身的道德追求实现廉洁自律。“一定”“适当”“必要的时候”“一般情况”等一些带有惩戒性质的党内法规语言也存在定性不定量的问题，与党纪国法应彰显的确定性、禁止性不相一致，容易留下可操作性的空间。

四是备案审查机制的不健全导致党内法规之间、党内法规与国家法律之间有效衔接难以保障。如：《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》强调要“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。随后也出台了相关的意见，对备案审查联动机制的建立健全进行了相关的规定。一些地方政府也出台了相应的实施办法，对一些文件进行了纠正、提醒、撤销。虽然党内法规与国家法律衔接协调有了制度性设计，但要杜绝中央、地方的党内法规带病运行问题，必然涉及到合宪性审查问题。合宪性审查问题又必须依赖具有实效性的合宪性审查机制的支撑。

（二）执行主体意识有待加强

一是内心缺乏对党内法规的敬畏。只有内心深处认同，才会心存敬畏。调查过程中，一些党员干部的党内法规意识还相对比较淡薄。有些基层部门在提升党内法规执行力的意识上、行动上刚刚起步，有些甚至尚未起步。基层党委缺乏从事党内法规工作的专门机构和人员。党内法规的制定往往依靠部分领导干部和专家学者，作为执行主体的基层党组织和党员未能有效参与其中，意识欠缺，工作思路不宽，工作创新不多。

二是行动缺乏对法律的认识。有的党员领导干部对党内法规的条条款款理解不深刻、认识不到位，在党内法规具体落实过程中象征性、选择性、机械性执行等现象依然存在。

（三）监督评估体系有待强化

从内部监督来看，基层党内法规的内部监督机制不完善，监督方式和主体较为单一。党内法规执行的督查主体以纪委监察委为主，监督方式以上对下的监督为主。平级监督和下对上的监督难以开展，成效不大。虽然各机关单位、部门提出完善监督责任和主体责任两个责任，但普遍对“一把手”的监督缺手段、缺办法、缺思路。

从外部监督来看，外部监督主体，如人大、政协，传统媒体、新兴媒体，群众等，对基层党内法规实施情况的外部监督既没有制度保障，也缺乏有效的监督手段来监督基层党内法规执行情况。

从评估机制来看，实施评估机制尚未建立健全。一项党内法规发布后是否与国情、党情相适应，是否与党的建设的新布局相匹配，是否与立法初衷、预期实现的目标相适应，是否与党纪国法相适应等，都需要一套评估机制对其进行评估。目前，尚未构建相应的评估制度，在评估的主体、标准、方法、程序等方面尚未作出详细规定。

（四）责任追究问责有待从严

如果对违反党内法规的行为缺乏有效的问责，制度就会形同虚设，进而形成破窗效应。目前，问责制度的构建在对谁问责、问责什么、谁来问责、怎么问责等问题方面尚未有明确答案。如果基层党内法规没有真正生威，那其公信力和权威性就受到严重损害。

三、提升基层党组织党内法规执行力的对策

“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。基层党组织和全体党员都要在思想上重视，行动上落实党内法规，以定规立规为基础，以学规守规为根本，以监督追责为保障，以领导专家为关键，确保基层党内法规落地生根，真正让铁规生威，做到“立得住”“行得通”“管得了”。

（一）定规立规为基础，进一步完善党内法规

订立良规是提升基层党内法规的基础。没有良规，基层党内法规的执行力提升就成了无根之木、无源之水。

一是提高党内法规的可操作性。一方面，要尽量减少号召式、口号式的语言，减少模棱两可、似是而非的语言，对一些表述笼统的条款进行细化和补充，控制党内法规执行的自由裁量权。另一方面，要完善实施办法和实施细则，为基层党组织切实贯彻党内法规提供操作性强的参照、蓝本。尤其是要补齐程序性规定的短板。因此，要完善程序性党内法规的制定。程序性党内法规一旦制定，都应对如何执行，出台实施细则、具体办法和相关解释说明。

二是增进党内法规的衔接和协调。基层党内法规的制定必须符合党章和宪法的精神，必须符合中央主干的党内法规，不能与其出现冲突和矛盾。单项法规之间也要有效整合、衔接。同时，完善备案审查制度，及时审查党内法规与国家法律，党内法规之间衔接性、协调性不够的问题，防止制度之间打架，防止文件带病运行，提高党内法规审查备案的实效。

三是完善法规实施后评估机制。建立常态化的法规评估实施机制，对评估主体、标准、方法、程序等作出详细规定。通过座谈、问卷、走访调研等多种形式，对党内法规的实施过程和实施效果作出综合评定。针对基层党内法规存在的问题和不足，提出完善、改进的意见、措施，从而提高党内法规立、改、废的可操作性、针对性和适应性。

（二）以学习宣传为根本，进一步掌握党内法规

外化于行，必须先要内化于心。通过学习、宣传，使基层党员干部全面、准确地熟悉、吃透中央、基层党内法规精神，逐渐内化行，形成常学常新、知法懂法、守法遵法的良好氛围，以达到学于心，践于行的目的。

一是加强党内法规的学习力度。党内法规学习的对象不仅包括领导干部，包括所有的党员；不仅涉及纪委监察委，而且涉及所有党政机关部门，涉及所有基层党支部。学习的内容不仅包括党内法规的条条款款，更要学习党内法规的背景意义、设计理念；既要学习具体的党内法规，也要从党内法规制度体系的角度进行整体性、系统性学习。学习的效果不仅要看购买了多少种党内法规文本、参加了多少次专题辅导、撰写了多少篇学习心得，而且要看基层党组织，党员领导干部是否系统、准确、全面地熟悉、掌握党内法规的基本内容，是否以实际行动展现对党内法规应有的敬畏之心。基层党组织，尤其是基层党支部的学习途径、学习平台应有所创新、有所突破。如：依托党委（党组）中心组、县区级党校（行政学院）等平台，把中央、基层的党内法规制度作为干部教育培训的必修课，作为领导干部入职培训、能力素质提升、培养考察的基本内容，作为“三会一课”、党员主题日、党员评定的重要内容。进一步发挥共产党员网、学习强国等新媒体平台的作用，采用警示教育大会、知识讲座和竞赛、演讲等多种形式，推动广大党员学习党内法规常态化。

二是加大党内法规的宣传力度。建立公开责任制，加大宣传力度。在公开方面，一般情况下，除了涉密或者明显不适合公布的党内法规，党内法规应向社会公开。在宣传方面，要融合发挥传统媒体和新兴媒体，媒体宣传和专家宣传的作用，不断探索利用互联网、手机、微博、微信等媒体及专家等渠道进行宣传。对于出台的党内法规，一般都要组织相关部门进行宣传报道、宣讲解读。在宣传的过程中要以案释规，使各级党组织和党员深刻掌握党内法规的具体内容。

（三）以监督追责为保障，进一步执行党内法规

强化党内法规执行的监督检查、问责追责能够进一步发挥党内法规“达摩克利斯之剑”的威慑力，使党员领导干部习惯在“聚光灯”下行使权力，在“放大镜”下开展工作，从而解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题。

在监督方面，一是构建内外结合、三级联动、三位一体的监督机制。所谓内外结合，即党内监督和党外监督相结合。三级联动，即上级、同级、下级三级联动监督。从党内来看，上级部门可以通过走访调研、专项督查等活动，监督检查下级部门执行党内法规情况。下级机关可以利用民主测评，对上级机关执行法规制度情况进行监督、检查；各级党委、纪检监察机关、有关法规处室等专门机构应监督检查同级党内法规执行情况。从党外监督看，要畅通建言献策、批评监督渠道，建立健全群众、媒体和舆论“三位一体”监督制度，利用群众、媒体和舆论，监督、检查基层党内法规执行、落实的情况。二是打造全程监督、闭合衔接链条。构建从制定实施、备案审查、执行落实、监督检查到跟踪问效的环节相扣、闭合衔接的监督链条，确保每一项制度、每一个环节不折不扣执行到位。三是强化监督结果的运用。探索建立基层党内法规评估制度，科学分析、量化考评执行落实情况，及时将实施过程中碰到的新情况、新问题反馈给相关部门。

在责任追究方面，把问责作为推进依法治党的重要抓手、重要利器，明确规定什么情况下问责、对谁问责、由谁问责、如何问责、怎么问责等事项，让“有责必问、问责必严”成为常态，以追责效果的提升强化党内法规的刚性约束力。需要充分重视基层党委（党组）的主体责任。基层党委（党组）“一把手”要把抓好执行、落实党内法规作为一项重要工作。基层纪检机关也要充分发挥监督问责的职责，把维护党内法规作为首要任务，把问责贯穿监督全过程。通过完善责任考评机制，把基层党组织（党委）及党员履行党内法规执行情况纳入责任制考核和党政干部述职述廉范围。对执行不力、有禁不止的行为做到有责必问、问责必严，并且在一定范围内通报相关追责情况。

（四）以领导专家为关键

充分发挥领导干部“关键少数”的“关键作用”。一方面，要重视党内法规的执行。表态不如表率，领导干部要有效发挥“一级做给一级看、一级带着一级干”的引领效应，带动其他党员干部遵纪守法、依规依法办事。领导干部要大力推进党内法规的工作思维思路和方式方法创新。深圳党内法规制定试点工作值得我们学习、借鉴。深圳市委大胆探索实践，紧紧围绕基层党建、作风建设，精心遴选街道党工委工作规则等内容，探索“五部试点法规项目”建设，围绕党内法规立项、起草、审议、解释到实施评估等过程，建立起“五项工作机制”。另一方面，要做好选人用人工作。要使遵规守纪、敢于担责、敢于创新的干部受到重用，奖的开心；使违纪违法的干部受到惩戒，罚的痛心。

着力打造一支对党绝对忠诚、综合素质高、专业能力强的党内法规专门人才队伍。通过配置专门法规工作人员，并为其创造良好的办公条件，在人力、财力、物力方面给予充分的保障，从而提升从事党内法规工作的同志的积极性。通过编写党内法规培训教材，开办党内法规专题研讨班、能力素质提升班，到中央和省级法规工作机构轮岗培训等方式，提升工作能力和素质。要建设一支高水平的党内法规理论研究队伍。依托政治学、党建学、法学等学科的建设，通过建立健全机构、高等院校等联合培养方式，加强党内法规人才培养工作，努力打造一支有潜力、有能力、有素养的后备人才队伍，为基层党内法规制度建设提供理智力支撑。