多元治理理论视角下城市社区公共文化服务体系优化研究——以湖南省长沙市为例

彭丽玲

（湖南信息职业技术学院，湖南 长沙 410000）

党的十九大报告明确指出：“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动”。对地方政府在完善公共文化服务体系和提升公共文化服务水平等方面提出了新的要求[1]。城市社区，作为公共文化服务惠及城市居民的“最后一公里”，是增强政府公共文化服务水平和进一步完善城市社区公共文化服务体系的基本保证。因此，对城市社区公共文化服务体系的优化途径展开深入探讨，具有积极的理论和实践意义。

一、多元治理理论的内涵

治理（governance)概念源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”（steering）一词。多元治理理论作为一种新的理论体系，它建立在新公共服务理论和新公共管理理论的基础之上，摒弃其糟粕，继承其精华。治理理论的兴起，进一步拓展了政府改革的视角。其基本观点主要有：摒弃单一的市场方式或行政方式，摒弃政府作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管理的模式，主张多元主体共同参与公共文化服务，政府主要起引导和协调作用，引导企业、社会组织和公民个人有效参与，协调各参与主体之间的关系，最终形成各主体间平等合作、对话协商的模式。该模式具有双向度和多维度的特点。

多元治理理论的基本内涵包括：一是治理目标的多元化。治理目标应由传统的“善政”转变为“善治”。政府的作用不再是纯粹的控制，而是服务社会和整合资源。二是治理主体的多元化。多元治理理论认为：除政府外，企业、社会组织和公民也可以积极参与社会公共事务的管理。各主体之间平等合作，形成以政府为主导的多元治理结构。三是治理手段多样化。不再仅仅依靠政府权威，依靠“自上而下”的强制性行政命令，也可以运用市场化手段，以平等合作、对话协商的模式进行治理。

二、长沙市社区公共文化服务体系面临的困境

在国家政策的引导和长沙市政府的大力支持下，长沙市逐步树立公共文化服务新理念、新思想。长沙市社区公共文化服务在公共文化基础设施建设、政策制度以及运行机制等方面取得了不错的成绩。但是由于各种因素的制约和影响，长沙市现有的公共文化服务体系正面临一定的困境，在专业队伍建设、服务方式、服务内容和资源配置等方面仍存在较大的问题。

（一）缺乏配套的专业化人才队伍

专业化人才队伍的建设是社区公共文化服务体系构建的重要组成部分，社区公共文化服务任何一个环节的运行都离不开一支专业化队伍的有力支撑。目前，长沙市在社区公共文化服务领域明显存在专业化人才队伍建设滞后的问题。主要表现为两个方面：一是专业化人才在数量上明显不足；二是从业人员在专业技能、素质等方面存在问题。通过对长沙市社区公共文化服务工作人员进行调查发现，很多从业人员属于兼职人员或志愿者，且没有专业化的公共文化服务供给水平。

（二）服务方式和服务内容单一

长沙市在社区公共文化服务方式上单一、供给主体单一。长沙市社区公共文化服务主要依靠政府财政投入和行政主导，志愿者、社会组织、企业等非政府主体参与性不足。依靠政府行政命令形成自上而下的单向治理格局，难免造成服务内容单一化、服务活动形式单一化，无法有效吸引公众积极参与。长沙市社区公共文化服务虽然在内容上不断得到丰富，如“长沙人艺话剧社”“百姓大讲堂”“百姓大展厅”“百姓大舞台”等深受群众欢迎，但在供给过程中没有对公众的实际需求开展有效的、系统的需求调研，导致供给内容与公众的实际需求不匹配。社区公共文化服务供需矛盾显著，存在供给不足和供给错位。具有长沙特色的文化艺术活动相对较少，导致长沙市居民对服务供给的满意度偏低。

（三）社区公共文化服务资源配置不合理

通过对长沙市6个市辖区的调查研究发现，长沙市的社区公共文化服务设施存在较为严重的资源配置不合理情况，高档社区的公共文化设施覆盖率基本达到100%，一般社区的覆盖率为70%-80%，而老旧社区的覆盖率只有60%-70%(具体详情请见表1)。由于缺乏广泛有效的宣传推广，长沙市居民对社区提供的公共文化服务内容及方式普遍缺乏了解，导致社区提供的各项服务设施利用率不高，服务资源大量闲置和浪费。同时，经调查发现，长沙市6个市辖区针对儿童、农民工、老人、残疾人的公共文化服务项目也相对较少。

表1 长沙市社区公共文化基础设施覆盖率情况

三、长沙市社区公共文化服务体系面临困境的成因分析

通过发现长沙市社区公共文化服务体系面临哪些困境后，对造成相关困境的内在因素进行分析，找出导致困境的关键原因，为探讨长沙市社区公共文化服务体系的优化途径指引方向。

（一）专业化人才队伍建设乏力

社区公共文化服务任何一个环节的运行都离不开专业化人才队伍的有力支撑。建设一支强有力的专业化队伍，是建设公共文化服务体系的前提条件。无论是服务资源配置不合理还是服务内容单一，从一定程度来看，其根源在于缺乏一支高素质、专业化人才队伍。专业化人才队伍的缺失，直接影响和制约着社区公共文化服务体系功能与作用的有效发挥。

（二）供给主体单一

长沙市社区公共文化服务存在服务内容单一化和服务活动形式单一化问题，究其根源，在于供给主体单一，缺乏政府与企业、社会组织之间的合作。仅仅依靠政府行政命令形成自上而下的单向治理格局，无法及时了解公众对公共文化服务的切实需求，容易造成供给和需求相脱节的局面，从而无法有效吸引公众的积极参与。多元治理理论视角下，政府、企业、社会组织和公民个人皆可作为服务供给主体积极参加社区公共文化服务的建设与管理。供给主体的多元化有利于社区公共文化服务体系功能和作用的发挥。

（三）运行机制不完善

长沙市社区公共文化服务面临困境的重要根源在于运行机制不完善。人才管理机制的不完善导致高素质专业化队伍建设乏力；资源管理机制的不完善导致社区公共文化服务资源配置不合理；绩效管理机制的缺失导致社区公共文化服务设施利用率不高，服务资源大量闲置和浪费。绩效管理是对社区公共文化服务质量和服务效果进行科学评判的有效管理方式。通过绩效考核，对社区公共文化服务工作进行客观公正的衡量和评价，发现优点的同时找出不足和问题，为探讨社区公共文化服务体系的优化途径指引方向。

（四）配套制度体系不健全

构建科学规范、系统完备、运行有效的制度体系是确保社区公共文化服务体系健康有序发展的基本保障。2017年3月1日起实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》为长沙市政府推进公共文化服务建设提供了基本的法律依据。但由于在税收优惠、风险责任划分和利益共享等方面缺乏具体的制度指导，缺乏配套的绩效考核和评价制度，在一定程度上制约了长沙市社区公共文化服务体系功能和作用的发挥。同时，公共文化服务“权力清单”、公共文化服务购买等新型文化服务内容仍未纳入法制体系，公共文化服务的设施维护及应用制度仍需进一步加强。

四、多元治理理论视角下城市社区公共文化服务体系的优化途径

困境及成因分析归根结底是为了寻找城市社区公共文化服务体系的优化途径。目前，长沙市在专业队伍建设、服务方式、服务内容和资源配置等方面仍存在较大的问题。针对上述问题，本文从专业化队伍建设、治理主体、治理结构、治理手段及方式几方面提出优化途径。

（一）建设高素质专业化人才队伍，提升社区公共文化服务水平

从困境的成因分析不难看出，长沙市社区公共文化服务体系之所以面临上述困境，一定程度上与人才队伍的专业素养缺失存在密不可分的联系。进一步优化长沙市社区公共文化服务体系，首先要建设一支具备专业技能及素养的人才队伍，确保社区公共文化服务朝着专业化、优质化的方向发展。人才队伍建设可从以下几方面着手：一是引进具有专业素养的人才，提升人才队伍的专业化能力。二是加强现有工作人员的培训力度，通过培训提升现有员工的专业素养水平，打造一支高素质的专职队伍。三是优化志愿者管理模式。志愿者队伍，作为一股不可忽视的社会力量，是专职队伍的有效补充。对志愿者的管理模式可进行以下优化：一方面，通过系统的培训提高志愿者队伍的专业化水平；另一方面，完善志愿者队伍的保障体系，建立相配套的财政和政策保障制度。

（二）引进PPP模式，使治理主体多元化

多元治理理论视角下，政府、企业、社会组织和公民皆可作为服务供给主体参与城市社区公共文化服务的建设与管理。引进PPP模式已成大势所趋。PPP，即Public-Private Partnership，简称PPP模式，即政府与社会资本协同合作，共同进行公共基础设施建设的一种项目运作模式[2]。PPP模式鼓励政府与私营企业、民营资本平等合作，共同参与社区公共文化服务项目的建设。由企业、社会组织提供产品和服务，政府与之签订相关协议，双方形成“利益共享，风险共担”的平等合作关系。PPP模式有其自身独特优势：一是减轻了政府的财政压力。二是降低了投资风险，企业与政府共同承担投资风险。三是使治理主体多元化。除政府外，企业、社会组织及公民均可积极参与社区公共文化服务的建设与管理。企业作为供给主体，积极参与社区公共文化服务项目，与政府形成互惠互利关系。社会组织作为治理主体参与社区公共文化服务，其人员构成相对复杂，既有全职专业人员，也有部分兼职人员，一般以青年学生和老年志愿者为主。公民不再仅仅作为公共文化服务的接受者，也可以成为服务的提供者。

（三）转变政府职能，使治理手段和治理方式多样化

多元治理理论要求政府转变政府职能，改变现有包办模式，加强政府对公共文化服务建设项目的监督和引导。逐步改变仅仅依靠政府行政命令自上而下的单向治理格局，采取双向规划，强调自上而下管理和自下而上参与相结合，使治理过程更具弹性。政府根据实际情况合理运用激励、契约、沟通等治理工具，引导企业、社会组织及公民按“自下而上”的路径参与社区公共文化服务项目的建设和管理，各主体间平等对话、合作互补。

（四）治理结构网络化

网络化治理指在民主协商的基础上，通过政府、企业、社会组织与公民的合作，共享资源和信息，共同达成治理目标的过程。人民对公共文化服务内容及方式的需求多样化是网络化治理结构形成的关键因素。如今，无论是政府还是企业或社会组织，都已无法独自满足公众日益增长的文化需求，但每个治理主体在其擅长的特定领域都具有其独特的比较优势，为了达到“各得其所，各尽所能”的目的，建立网络化治理结构势在必行。网络化治理结构下，各主体间平等合作，形成“利益共享、风险共担”的合作伙伴关系。政府主要负责制定公共文化服务政策和发展规划，并通过考核评估、激励、契约等措施调动其他主体积极参与社区公共文化服务建设和管理。企业，作为具有市场导向的组织结构，遵循“投入产出最大化”的基本原则。因此，企业参与社区公共文化服务有其目标性：一是为了提高品牌知名度，扩大潜在客户群体；二是为了与政府建立良好的合作关系，争取政府提供的政策扶持；三是为了承担社会责任、回报社会。企业的结构性优势在于：对市场变化和用户需求具有高度的敏感性，同时在一定程度上对政府的结构性劣势起到弥补作用。网络化治理结构下，企业不再是单纯的产品供应商，而是作为战略合作方参与社区公共文化服务的建设和管理，开辟政企合作新方式。社会组织参与社区公共文化服务彰显了其组织的公共属性，其结构性优势在于具有较好的社会资本，且具有较弱的“功利性”。其公益性形象显著，容易被人民群众所接受。网络化治理结构下，社会组织可以作为长期战略合作者，也可以作为社会公民参与社区公共文化服务的重要组织者。公民，虽不具备组织属性，在注重自我表达的当今时代，公民不再仅仅是公共文化服务的接受者，也可以是服务的提供者，同时还是公共文化服务的评价者。

公众对公共文化服务的需求在内容和方式上都发生了变化，传统的社区公共文化服务体系正面临各种困境，已无法满足公民对社区公共文化服务的多样化需要。本文通过对长沙市社区公共文化服务体系的发展现状进行调查，找出存在的不足和问题，并分析困境的成因，进而探讨多元治理理论视角下城市社区公共文化服务体系的优化途径，以期推动全国城市公共文化服务体系建设的快速、健康、高效发展。