公共经济视角下我国基层行政事业单位内部控制问题研究

加强行政事业单位内部控制建设，确保国家政策法规得到落实，是行政事业单位自我监督的必然要求。因此，单位应建立和完善内部控制制度，规范和控制行政事业单位的财务活动，并确保国家相关政策和法规的实施。

伴随着国家《国务院机构改革和职能转变方案》的出台，公众对行政事业单位的信息披露的内容、程度以及形式等方面的关注度越来越高，这对我国行政事业单位的内部控制工作提出了新的要求。尤其是对于基层行政事业单位而言，他们与社会公众的接触更加密切，就更需要加强自身的内部控制建设，建立完善的内部控制制度，推动行政事业单位的科学有效运行。

公共经济理论基础

（一） 委托代理理论

委托代理是指委托方根据双方达成的契约，委托受托方实施或不实施一定行为，同时授予受托人一定的决策权利，委托方则根据受托方履行契约的数量和质量向其支付报酬。在我国，公民与政府之间存在复杂的委托代理关系，基于信息不对称等因素，委托代理关系往往会带来委托代理问题。而内部控制体系的建立能够有效解决社会公众与行政事业单位间的委托代理问题，提高政府工作效率和效果，增强政府信息的可信度。

（二） 公共受托责任

政府内部控制起源于公共受托经济责任，随着我国民众民主意识的不断增强，社会公众对行政事业单位公共资源使用情况的关注更加密切，行政事业单位作为委托代理关系中的受托人，有义务向社会公众及时、准确、完整地报告相关公共活动的信息。由于信息不对称，社会公众处于弱势的一方，此时，良好的内部控制机制有助于行政事业单位履行公共受托责任，提高工作效率，如实向公众报告公共资源的使用情况。

加强基层行政事业单位内部控制的重要性

（一） 确保国家政策的落实

2012年12月，财政部颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求于2014年1月1日正式开始实施。可见，加强行政事业单位内部控制建设，确保国家政策法规得到落实，是行政事业单位自我监督的必然要求。因此，单位应建立和完善内部控制制度，规范和控制行政事业单位的财务活动，并确保国家相关政策和法规的实施。

（二） 确保行政单位的运行管理

行政单位作为政府部门的核心，在执行权力的过程中最基本的要求就是遵循法律法规。通过建立和完善内部控制可以确保行政单位行政行为依据的合法性，可以通过设置控制措施提高行政运行效率并及时发现和纠正存在的违法违纪现象，预防行政单位工作人员失职、渎职、滥用权力和以权谋私行为。

（三） 确保财务数据的真实性

在公共经济学中，行政事业单位作为委托代理关系中的代理方，有义务向社会公众披露单位的财务收支情况以及管理运行情况。建立完善的内部控制制度旨在确保政府单位财务信息的真实性和完整性，保证信息公开的质量有效。如果缺乏相应的内部控制体系，则难以充分反应单位的财务收支情况，更无法保证社会公众的利益。

我国基层行政事业单位内部控制执行现状

（一） 控制环境的弱化

内部控制环境是行政事业单位建立和实施内部控制的基础，决定了内部控制的基调。当前我国在基层单位的内部控制方面还存在盲区，部分单位负责人对内部控制不重视，不能从根源处了解内部控制工作的重要性，单位的一般人员更认为内部控制是增加麻烦，单位的日常工作事项都是按照惯例执行，即使建立了内部控制规范，在推进过程中也遇到了极大的阻力，导致单位的内控工作最终都流于形式。同时，多数单位普遍不重视财务工作人员的工作，致使财务人员在工作中只负责单一的记账工作，并没有让其参与单位的重大经济决策事项。

（二） 风险意识不强，风险控制薄弱

近年来，金融危机频发，其影响不断向公共领域延伸，各国政府财务风险不断加大，尤其是近期的欧债危机，更是给我国的行政事业单位敲响了警钟：政府部门也并非绝对安全毫无风险的，迫切需要通过完善行政事业单位内部控制制度，建立财务风险的预警机制。由于大多行政事业单位的性质与企业不同，很少从事生产经营活动，无需像企业为了营利控制生产经营风险，忽略了其自身在履行社会公共服务职能的过程中还要面临各种社会和政治风险，因此缺乏相应的风险意识和风险防范措施，无形中给单位和国家造成巨大隐患甚至损失。

（三） 信息沟通机制不畅通

在我国政府部门的内部控制体系中，信息沟通的重要性仍得不到重视，信息沟通渠道的缺失使得普通职工的意见难以上达，也使领导不能及时、全面地掌握单位情况，最终酿成严重后果。信息的沟通离不开技术的支持，但目前我国行政事业单位普遍存在信息化水平低的问题，在信息安全管理方面的漏洞也较大，这些问题也制约了信息沟通的效率和效果。另外，虽然目前我国政府单位的“晒账单”已经向信息公开透明的路上迈出了一大步，但多数公开的账单都流于形式，与公众的期待仍存在差距。

（四）监督考核机制不到位

监督和考核是政府单位内部控制不可或缺的环节，只有通过监督考核，才能真正发现内部控制实施过程中的问题和优缺点，保证预期目标的实现。内部控制的监督有内部监督和外部监督两种方式，但不论是内部监督还是外部监督都存在着一些问题。部分行政事业单位的领导对内部控制的认识不够深刻，内部监督机构的独立性不高，执行力度不足，进而使单位内部监督结果并不理想。此外，基层行政事业单位缺少全面有效的外部监督，致使内部监督和外部监督不能形成综合监督的合力。

加强基层单位内部控制的措施

（一） 建立良好的内部控制环境

内部控制工作能否有效展开，在很大程度上取决于单位负责人的内控意识是否强烈，因此，我国应将内部控制建设上升至法律高度，对行政单位公布其年度经费預算和决算作出明确的规定，通过立法的形式制定一套完整的内控制度，借此加强单位负责人对内控工作的重视程度。单位负责人还应结合单位实际情况，制定完善的配套措施，财政部门应当给予相应的政策支持，指导和帮助行政单位建立完善内部控制体系中的监督体制，确保单位内部控制能够得以持续、科学地执行。

为实现单位内部控制的目标，还需建立良好的内部文化，对内部控制关键岗位应配备专业人员，不仅要注重工作人员的专业胜任能力，还要注重人员的职业道德素养。加强内控工作的宣传教育，提高其认识到内控工作的重要性并自觉执行内部会计控制，在单位内部形成团结和谐的文化氛围，这将极大地提升单位的工作效率和内控工作的执行效果，同时，也有利于政府更好地履行公共受托经济责任，从而维护社会公众等利益相关者的利益。

（二）加强风险防范意识

针对我国行政事业单位内部控制建设的现状，基层行政事业单位负责人及普通工作人员应培养和强化风险防范意识，我国行政事业单位并非全无风险，同样面临着财务、经济、自然环境等各方面的风险。

除此之外，行政事业单位应当成立风险评估工作小组，开展风险评估工作，建立风险评估机制，推进单位的内部控制工作。在行政事业单位开展风险评估之后，应当形成风险评估报告并及时提交给单位负责人，提醒单位负责人关注行政事业单位内部控制的重大风险，并根据风险评估结果有针对性地采取风险应对策略和风险控制措施，以便及时完善行政事业单位的内部控制建设。

（三）健全信息沟通机制

随着公民对行政事业单位信息披露程度和内容的关注，各基层单位应主动公开信息，接受社会公众的监督，真实、及时、完整地披露单位社会服务的履职情况。在面对社会公众的质疑和突发事件时，行政事业单位应当能够及时有效地作出解释以增强社会公众的信任感。在单位内部，还应建立横向和纵向的信息沟通渠道，一方面可以建立内部报告体系以实现下情上达的目的，防范行政事业单位负责人“一言堂”或“一支笔”造成的决策风险或舞弊风险。另一方面可以将总体工作层层分解，明确不同部门和岗位之间的责任。同时，行政事业单位还要合理运用信息技术，充分发挥信息化在内部控制中的作用，简化日常工作并降低出现错误的概率，提高内部控制的效率和效果。

（四） 建立内部审计和外部监督机制

为完善内部监督制度，行政事业单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，设立专职稽核人员，具体落实单位内部控制工作;同时，充分发挥内部审计和纪检监察部门的作用，提高内部审计的地位，针对薄弱环节加以改进，形成完善的内部控制网络，确保内部控制体系的有效运行。

从外部监督来看，应建立以政府监督为主、社会监督为辅的外部监督机制，使内部监督与外部监管两种力量双管齐下，加强内外部监督部门的沟通协作，才能切实提高行政事业单位内部控制的监督力度，使监督机制真正发挥作用，推动行政事业单位内部控制的建设实施。最后，应明确责任追究制度，针对审计发现的问题在改善的同時应严肃追究相关人员责任。

作者简介

郭子柔 就读于西安财经大学，研究方向为内部控制