乡村振兴战略视野下农村生态文明建设困境的法治化解

李美鑫

(西南大学 法学院，重庆 404100)

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，2018年中央一号文件延续15年对“三农”的聚焦，颁布了《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《乡村振兴战略的意见》)。自古以来，中国都是一个农业大国，农村的生态环境优劣对农业发展和农民生产生活至关重要。然而当前，我国农村环境与资源问题繁多，应当以《乡村振兴战略的意见》为行为指南，明确农村生态文明法治建设的理论意义和现实意义，在法治中国的背景下，着力推进乡村生态文明治理模式的转变，将农村生态文明建设“规范化”“制度化”和“程序化”以进行法治变革。

一、农村生态文明法治建设的价值审视

2018年5月全国生态环境保护大会在北京召开，习近平总书记指出，建设生态文明是中华民族可持续发展的根本纲领，应该继续展开乡村人居环境整治行动，打造美丽乡村。我国乡村振兴战略有效落实的关键命脉在于农村生态文明法治建设，其价值意蕴主要体现在以下三个方面：

第一，保障农村生态文明建设的步步推进。依法治国方略要求构建完备的生态文明法律规范体系，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，通过立法确立农村生态文明建设的行为规则和法律制度，使其政策化、法定化以彰显法律权威和促进法律的有效实施。制定生态文明法律体系，可以控制政府公权力滥用和腐败，赋予农民环境权和保障环境利益，灵活运用法律多元共治农村生态环境，从而推动农村生态文明建设。

第二，有益于统筹城乡生态发展。近年来，工业污染从城市转移至农村，旧城乡二元布局模式使有限的环保资源配置于城市和周边地区，广大农村地区的生态环保规划仍然目光短视、不成体系。生态文明法治建设可以弥补法律规范有缺陷、不健全以及环保治理工作监管失灵的不足，有利于完善和优化旧城乡二元结构，科学统筹城乡土地资源、水资源、农业资源和林业资源，对平衡城乡生态保护与环境治理上的制度供给具有重要意义。

第三，推动乡村振兴，实现农村和谐发展。我国农村环境包括自然环境和社会环境，良好的自然环境是形成和谐社会环境的前提和基础，是农村生态文明建设的关键。通过制定乡村振兴法有利于加强农村突出环境问题综合治理，能够妥善处理好农村资源和环境资源的分配关系。农村生态法治建设有助于彰显农民主体权利，切实维护农民生态权益，促进农村社会稳定进步。

二、农村生态文明法治建设的现实困境

近年来，我国农村城市化也带来了一些负面影响，在生态文明法治建设方面相比农村而言更重视城市，这有悖于农村经济发展与环境保护的整体要求。《乡村振兴战略的意见》宏观指示，推动乡村绿色发展，打造人与自然的命运共同体。我国长期的社会经济城乡二元结构在涉及环境相关法律制定方面突出体现在环境正义价值的迷失，忽视对农村环境与资源的治理[1]。概言之，农村生态文明法治建设亟待解决主体法治观念虚化、法律规范体系残缺、法治实施效率低、法治监督体系不完善四个难题。

(一)农村生态文明建设主体的法治观念虚化

农村生态文明建设是农村社会良好治理的重要任务。作为农村生产生活的主要参与者，基层政府、企业与农民都承担着相应的责任和义务，任何主体法治理念的缺失都对农村生态文明法治建设产生消极作用。

第一，基层政府生态文明法治理念缺失。十九大以来，我国基层政府在乡村生态文明法治建设的意识培养和具体行动落实上有所长进，但是官本位思想仍然严重。作为农村生态文明建设相关政策的决议者和重要执行人，一些领导干部固守传统“人治”观念，片面追求农村经济增长，以牺牲农村生态环境为代价而疏于治理。更有甚者，部分基层政府缺乏法治思维，以权术非法干涉环境污染企业的案件处理，甚至“政企合污”阻碍农村环境治理工作的有序进行。

第二，企业生态文明法治理念缺失。企业对于一个国家的经济发展能起到举足轻重的作用，被视为社会生产的主要承担者，同时也是资源消耗和环境污染的直接主体。少部分企业生态环保观念较弱，只顾及眼前利益并无发展眼光，仍然坚持走先生产污染后治理环境的老路。

第三，农民生态文明法治理念缺失。农民在农村生产活动中起着至关重要的作用。然而，当前农民受教育程度普遍偏低，与农村生态文明建设的发展要求不相适应。农村普法力度不够大，大多数农民环保意识淡薄，对高污染企业向农村乱排污水、废气等污染行为“视而不见”，只希望带来直接经济效益以改善生活质量，法治素养和生态环境保护意识亟待提高。农民对生态文明法律规范体系含糊不清，对法律赋予的权利和义务也缺乏了解，当遇到环境权利遭受侵害或威胁时，多数农民无法自然而然地守法和用法，依法维权意识较弱的农民对于侵害其自身利益的环境污染者心怀怨恨，造成农民非法维权案件滋生多发。

(二)农村生态文明法律规范体系残缺

立法在依法治国中居龙头地位，国家应当立法先行为农村生态文明法治建设提供法律依据。乡村振兴战略已经在全国范围内逐步开展，但是《乡村振兴战略的意见》政策的规范化设定和农村生态文明建设的制度构建不完善。我国实施依法治国方略的时间不长，由于历史方面的原因，立法重数量而轻质量，导致法律规范存在空白、瑕疵，立法不配套引起弹性条款多、操作性差等诸多问题。农村生态文明法治建设的根本障碍是法律规范体系不健全，主要表现在以下两个方面：

第一，农村生态文明法律规范体系存在立法缺位。目前《环境保护法》对农村生态文明建设的法律规范主要集中在资源保护、环境保护等层面，极少涉及农村金融、农业科技、农民教育等方面，对于这些交叉领域的生态文明问题缺乏专门性质的低位阶立法，政府部门往往直接依据城市治理标准对农村环境污染进行治理。农村环保法律多为地方行政性法规，在不同地区法律效力有所局限[2]。农村污水治理模式需要农村环境综合整治，但是现在我国尚无一部高位阶的综合性农村生态环境保护基本法。

第二，农村生态文明法律规范体系“碎片化”问题严重。农村畜禽粪污处理、重金属污染耕地、土壤污染、流域环境和近岸海域污染等现象有待相关立法并予以整治，我国对于城市将高污染企业迁往农村破坏生态环境的现象没有根治，也未将对农民补偿方案纳入环境保护法的监管范围。此外，农村生态文明建设制度的立法规范化程度不高，地方各级政府出台的文件具有任意性和不兼容性，一些法律规范之间衔接性不顺畅，缺乏配套法规规章，这均不利于生态文明法律体系的具体贯彻落实。

(三)农村生态文明法治实施体系低效

法律制定的目的在于法律的实施，法的生命力在于法律的实践。我国农村生态文明法治实施体系主要存在执法力度偏弱、执法体制不顺畅等缺陷。农村生态文明综合行政执法改革对基层关注度较低，监管方式传统老旧而缺乏灵活性，各地执法队伍参差不齐而缺乏统一配置，执法力量悬空，执法能力和水平普遍不高。农村生态文明法治建设的现实障碍主要是法的实施效率低下，包括以下两个层面：

第一，处罚力度缺乏震慑力，具体执法工作难以落实。当前我国环境违法成本普遍不高，企业环保费用支出远远大于因违法被罚数额，致使企业以损害自然资源环境和公众利益来牟取一己之私，造成生态环境不断恶化。另外，农村生态文明建设有关环保执法的依据，仅仅存在大量宏观性、原则性的指导条款，缺乏具体的实施程序和细则。这将导致执法人员在农村生态环境治理过程中行使执法权时备受束缚和限制，严重降低了农村生态文明执法效率。

第二，执法机制不科学，地方保护主义之风盛行。从理论上来讲，我国环保领域实行的是统管与分管相结合的多部门、分层次执法体制[3]。然而，就现状而言，农村基层环保部门与其他部门分工不明、责权不清，这将严重阻碍农村生态文明执法工作的顺利落实[4]。基于经济增长的现实考量，不少地方政府重部署轻落实，只审批而不监管，极力拥护本地区高收益企业发展，为部分高污染企业提供庇护伞。

(四)农村生态文明法治监管体系不完善

法的生命在于实施，法律监管体系完善与否对法的有效运行至关重要。作为监管者的农村基层政府部门应当对环境保护治理工作进行严密的自我监督，然后对污染环境的企业进行监督和干预。农村环境监管能力的提升还有很长的路要走，例如，县乡两级农村环境保护主体责任不明晰、监管工作落实不到位，政府信息公开度低不利于公众参与等。当前，我国农村生态文明法治建设的制度障碍是农村生态文明法治监管体系不严密，主要体现在以下两个方面：

第一，基层政府监管责权不一。目前，我国生态文明法律制度主要调整公民、法人或者其他组织之间的关系，对政府行为较少规制和约束。比方说，《环境保护法》概括性地规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，但缺乏对基层政府怎么履行职责、怎么实施环境问责等详细规定。此外，国家在城市将环境保护作为官员政绩的考核评价指标，却鲜有在农村开展实施。

第二，基层政府信息公开程度低不利于公众参与监督。程序正当原则是行政法的基本原则之一，公众参与原则又是其核心内容。完备的农村生态环境信息公开机制对农村生态文明监督具有重要的积极作用，即便《环境保护法》《环境影响评价法》等法律一般性地规定了公民享有介入和监督环境保护的权利，但是参与的范围、渠道和程序都如同空中楼阁，导致公民要么参与度不高、要么参与收效甚微。

三、农村生态文明法治建设的路径选择

(一)树立正确的农村生态文明法治理念，形成科学的农村生态文明法治观

农村生态文明建设法治化，应当将主体的价值理念进行生态化更新，与时俱进地形成农村主体内在的生态文明法治观。具体说来，主要对基层政府、企业和农民三个主体进行价值导向和思维引流。

第一，首要的是基层政府要树立生态文明法治理念。国家是代表统治阶级意志的一部分先进分子行使公共权力从而维护统治的机器。农村基层政府部门作为国家权力的享有者和行使主体，具有最强势力和优势地位。基层政府要切实提升生态文明法治思维能力，既要将生态文明法治理念融入日常公务活动中，又要“苟日新，日日新”地不断借鉴和更新知识以促进科学执法、依法行政。

第二，核心任务是转变企业的生态文明法治理念。生态发展理念是习近平总书记提倡的五大发展理念之一，旨在建设资源节约型和环境友好型社会。“绿水青山就是金山银山”，打造美好乡村与城市将惠及子孙后代。企业是促进一个国家兴旺发达的排头兵，对于GDP发展增长起到中流砥柱的作用。然而，传统企业往往技术落后、耗能高，污染环境和浪费自然资源的也不在少数。因此，企业要加快生态保护领域的科技创新，从法治视角来制定企业发展规划，以生态法治理念来促进产业结构优化升级和企业员工高效劳动，转变企业生态发展理念和生产方式，不重蹈“先污染，后治理”的覆辙。

第三，重要任务是提升农民的生态文明法治理念。近些年，尽管城镇化的步伐日益加快，但农民仍然是农村生产的主力军，具有不可代替的作用。基层政府应深入开展乡村生态文明法治建设等各类宣传教育活动，提高农民保护环境和节约资源的意识。帮助农民了解基本的生态文明法律体系以促使其知法，使得农民明确基本的环境权利和义务促进其自觉守法，用心与农民沟通，使其懂得以法律手段解决棘手的生态环境问题，维护自身的环境权益，参与农村生态环保监督工作。

(二)将农村生态发展理念融入依法治国方略，完善农村生态文明法律规范体系

法律是治国之重器，良法是善治之前提。完善中国特色社会主义法律体系对于打造法治中国是锦上添花，贯彻执行依法治国方略要具体落实到立法、执法、司法、守法和法律监督的方方面面。随着生态文明被写入宪法，生态文明法律体系的完备又有了宪法依据。为此，为确保农村生态文明建设有法可依，应从提高立法质量和增强法律衔接性两个方面入手完善生态文明法律体系。

第一，优化农村生态文明法律体系要明确责、权关系。地方性立法应结合各地实际情况，因地制宜地解决国家宏观层面立法疏于规定的事项。立法要明确基层政府的环保职责，使其成为农村生态治理的主导力量，通过确认农民的环境权使其成为农村生态环保的主力军，坚持合法行政原则，对政府做到“法无授权便无权”，对农民“法不禁止便自由”[5]。

第二，重视农村生态文明法律体系的融贯性，推进农村生态文明治理体系由管控型向共治型转变。农村生态文明法治体系相关配套工作的重点是考虑其整体性、系统性等特征，加快新法规、配套法规和实施细则的出台。要对《农村环境保护法》的内容进行修正、补充，形成城乡一体化的法律体系。此外，既要完善生态环保与金融、教育、科技等方面的制度衔接，也要注重正式法律渊源与诸如风俗习惯等非正式法律渊源的冲突与衔接。

(三)以农村生态文明法律体系为指南，建立高效的农村生态文明法治实施体系

《乡村振兴战略的意见》强调，通过立法将政策法定化，从而推动和实现真正的乡村振兴。“美国现实主义法学派的代表弗兰克提出了关于‘行动中的法律’的著名论断，他认为‘法律永远是不确定的，法律的确定性是法律的神话’。”[6]法律不是灵丹妙药，徒法不足以自行。高效的农村生态文明法治实施体系，有利于破除因农村纷繁复杂的生产生活所产生的种种法律所难以解决的问题。

首先，严格执法重在建设法治政府，要改革农村生态环境监管机制，建立健全农村执法程序和生态执法考核评价体系。其次，健全农村生态环保管理机构体系。目前，我国现行的环保法只规定县级以上人民政府对环境保护负有监督责任。然而，很多农村基层政府部门因事不关己高高挂起，对污染和破坏环境的企业或个人漠视地消极对待，这不利于农村生态文明建设。故而，应当以立法促进执法，明确农村基层政府部门的执法权力和义务范围，赋予乡级人民政府、集镇管理委员会和村民委员会的环保职责。再次，应当合理设置执法机构，保证执法部门的执法独立性，提高农村基层政府的政策执行力和对法律的忠诚度。最后，基层政府和领导必须增强整体意识、法治意识和责任感，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究[7]。

(四)以农村生态文明法治实施体系为前提，编织严密的农村生态文明法治监督体系网

建设美丽乡村，仅依靠政策化的《乡村振兴战略的意见》、农村生态文明法律体系和法治实施体系不免存在疏漏之处，需要有效的农村生态文明法律监督体系来兜底补充和斧正过滤。全方位地编织法治监督体系网，对农村生态文明法治建设提供基本保障，应聚焦于公权力领域。具体言之，提出以下两点举措。

第一，扩大农村基层政府信息公开的范围。政府信息是行政权力运行的载体，政府信息公开则是工作全领域、全口径、全流程的外化表现[8]。基层政府应当让广大农民和社会公益环保组织得以便捷地掌握相关信息，切实引入和落实生态绩效考核机制，建设农村生态文明的动力机制、奖惩制度和问责体系，以便发挥社会力量的监督作用。

第二，加强社会舆论监督。完善公众参与机制是构建法治监督体系的核心任务，必须建立健全环境立法、执法、监督的公众全过程参与制度。必要时，农民可以对于政府部门涉及环境保护事件的不作为提起行政诉讼，环境保护组织要针对污染环境企业提起环境公益民事诉讼以维护农民生存权益、保护环境和推进农村生态文明法治建设。

四、结语

改革开放40多年来的今天，我国已经成为继美国之后的世界第二大经济体，经济领域取得举世瞩目的巨大成就，与此同时，也消耗了过多的资源，对环境造成了破坏。只有深化农村生态文明法治观念，将法治思维贯穿于农村生态文明建设的全过程，做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和建立严密法律监督体系，逐步编织出一张完美的农村生态文明法治网，才能为农村生态文明建设提供靠山，合力绘制出青山绿水、适宜栖居的美丽乡村。