“互联网+政务服务”的现实困境及其优化路径

张 鑫

（湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙410081）

随着互联网信息技术的快速发展，大数据、云平台、人工智能等信息技术在各个领域被广泛应用，互联网逐渐深入人们日常生活的方方面面，影响着人们的生活环境和行为方式，我国已然步入“互联网+”时代。习近平总书记在党的十九大报告指出：“坚持全面深化改革。不断推进国家治理体系和治理能力现代化。增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。”［1］在新时代全面深化改革的发展要求下，将政府治理与“互联网+”理念和技术相融合，以“互联网+政务服务”作为政府公共服务新模式，既能够创新政府治理能力，提升政府公共服务效能，促进现代化政府治理体系的形成，又能够满足人民群众日益增长的美好生活需要，夯实我党的执政基础，增强我们党的执政能力和水平。因此，积极探索建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，探寻优化“互联网+政务服务”发展的路径，推进法治政府建设和治理的创新，着力推进国家治理体系和治理能力的现代化，让改革开放成果和互联网发展成果惠及人民群众来说，既是极为重要又是极为必要的。

一、探析“互联网+政务服务”的基本内涵和深层次特征

1.“互联网+政务服务”的基本内涵

所谓“互联网+政务服务”是在“互联网+”基础上提出来的，厘清“互联网+政务服务”的科学内涵之前，必先界定“互联网+”的内涵。“互联网+”是在2015年3月最早由马化腾提出，他认为“互联网+”就是以互联网作为平台，借助互联网信息技术，将互联网与传统行业和新兴行业结合，在互联网领域创造新的产业状态。［2］2015年7月，李克强总理在国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中指出，“互联网＋”是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。”［3］前者指的是借助互联网信息技术实现经济发展的转型和升级；后者指的是互联网信息技术与各领域融合产生化学反应，放大效应。因而“互联网+”是并非简单的指互联网信息技术的运用，而是指以互联网与技术作为驱动或契机条件，实现经济社会各领域内人、事、物间的有机联系，形成一种新的发展业态，推动经济社会领域产业快速发展。

2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上强调“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台。”［4］2016年9月国务院印发了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，“互联网+政务服务”通过共享数据、公开信息、优化流程、创新服务等方式，改善营商环境，推进便企利民，实现互联网和政务的深度融合，构建政府、企业、公众共同参与的政务新格局。”［5］这意味着“互联网+政务服务”是一场政府在施政思路、行政导向和服务主体的自主性创新变革，以期建成信息共享、规模标准和高效集约的服务型政府。所以“互联网+政务服务”的实质就是在“互联网+”背景下，将数据平台、信息资源、网络思维以及服务精神等“互联网+”元素与政务服务相糅合，在创新政府服务方式，变革政府服务理念，创造优良便企利民环境、提供优质公共服务等发展导向下形成的一种专职于为人民服务的政府服务模式。本文所讲“互联网+政务服务”专指为公众提供公共服务的政务服务模式，突出其本质核心属性“为人民服务”，而非传统意义上的电子政务。

2.“互联网+政务服务”的深层次特征

（1）人民中心治理。习近平总书记强调要“抓住人民最关心最直接最现实的利益问题。全心全意为人民服务，不能只停留在口头上、止步于思想环节，必须体现在为人民服务的具体实践中。”［6］推进“互联网+政务服务”的初心是为了更好地解决与人民群众息息相关的利益权益问题，起点和终点都是为了维护最广泛人民群众的根本利益。仅从湖南省政务服务网公布的政府各职能部门的事项清单来看，人民群众与民营企业的需求成为政务服务中心的服务主体，一方面人民群众切实关心的生老病死、衣食住行等事项全都被涵盖在内，即婚姻生育、子女上学、求职执业、社会保障、就医保健等；另一方面与民营企业利益切实相关的投资项目联合审批、企业注册证照联办、不动产权登记等事项也被涵盖在内。同时还注重为民众办理事项的时限性，严禁怠政、懒政，切实将人民群众作为自身服务的主体对象。

（2）信息技术治理。“互联网+政务服务”建立互联网信息技术和互联网新思维的基础上。前者指大数据、云平台、云计算、人工智能等信息技术媒介，既指线上论坛、博客、天涯、QQ 群、政务服务公众号、微博等虚拟平台，也指线下大厅的人工智能，信息操作平台等实体设备。后者则指公共、私人部门、非营利组织以及社会成员等众多社会力量之间关系的网络式互动，在为人民群众提供高效优质和透明规范的公共服务的同时也实现优化资源配置的目的。总而言之，信息技术治理并非单纯指的是对先进科学技术的利用，而是指依托先进技术和互联网思维更好地为人民群众服务。

（3）协同整体治理。“互联网+政务服务”追求达到多个“一”的服务效果，即所谓的“一号、一窗、一门、一网、一次”等改革目标。这些“一”包含内外两条线，内线指的是政府内部改造，政府管理；外线指的是具体的对接人民群众政务服务的效果和功能。前者强调政府内部职能部门之间实现网络协动，即“互联互通”“共享协同”的功能效果，以互联网的政务云、门户网、客户端等作为平台载体，公共资源数据库作为联动动力，建构高效、优质、透明、规范的整体化服务模式，促进跨地区、跨层级、跨部门、跨业务的政府间及政府内部信息资源的协同共享，推动政府间及政府内部各部门在机构、职能、职责以及服务的优化整合。后者则指的是通过将政务服务与大数据、云平台、云计算、人工智能等信息技术媒介融合，实现政府为人民群众提供公共服务的政务服务体系的优化升级再造。即推进“互联网+政务服务”是为了实现政务服务与公民需求的精准对接，通过线上平台、线下大厅的虚实结合协同为公众提供公共服务，力求达到“一窗受理、限时办结”“最多跑一次”等标准都是为了最大限度提升为人民服务的功效。

党的十九大明确指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”［7］所以“互联网+政务服务”的核心关键问题是在党的全面领导下，如何利用大数据、云平台、云计算、人工智能处理好政府—企业—公众的权力关系结构，构建便企利民的公共治理场域和营商环境，从而推动“互联网+”背景下政府政务服务模式健康发展，更好地为民众谋福利。

二、当前“互联网+政务服务”的实践现状及现实困境

1.当前“互联网+政务服务”的实践现状

2014年6月，浙江建立中国第一家“互联网+政务服务”的政府服务网站，主要用于为公众提供综合性、一站式服务，被誉为政务淘宝。［8］截至2018年12月底，“全国已建成31 个省级政务服务平台，30多个国务院部门建设开通了部门政务服务平台。其中，20 个地区构建了省市县三级以上网上政务服务体系。”［9］几年的时间，政务服务平台基本实现了省市县级别的全覆盖。近年来，湖南省“互联网+政务服务”也有了较大发展，具体可分为以下几个方面：

（1）基于事项清单标准化等前提因素，构建统一业务支撑体系。主要指需求导向下的政务服务流程优化再造。即在人民满意的发展导向下，实现“互联网+政务服务”省市县三级范围内的事项清单统一、事项办理流程规范、政务信息公开共享等，为政务服务流程优化再造提供支撑。例如：“截至2018年底，全省行政权力事项通用目录库已有通用事项9803 项，基本实现湖南省范围内行政权力事项‘三级四同’。编制发布《湖南省省级公共服务事项目录》共计347 项，涵盖42 个省直单位及其所属105 个二级事业单位；全省公共服务事项目录总库汇集4500 余项，省市县三级公共服务目录体系初步建立。”［10］宁乡市制定了“涵盖1152 个政务服务事项、1054 条政务信息资源的《宁乡市政务信息资源目录》。”［11］为民众网上办理政务事项提供便捷，等等。

（2）基于数据共享及协同业务等核心因素，构建统一基础平台体系。主要指线下办事大厅与线上服务平台的融合发展，包括政务服务平台建设标准的统一，政务数据信息的全面公开，网络监督管理办法的制定，即实现省市县区域间政府政务服务跨地区、跨部门、跨层级、跨业务和多个“一”。例如：“湖南省人民政府关于印发《湖南省加快推进“互联网+政务服务”工作实施方案》的通知中提出：按照“一网、一线、一库、两厅、两平台”的框架，建构全省一体化政务服务体系。”［12］截至2018年12月，湖南省已建成“省级电子政务外网统一云平台，其中包含有49个部门单位102类业务，有将近千项的省级事项可以直接在网上办理。”［13］永州市将“市本级27 个部门全部设立行政审批科并成建制进驻市政务中心，34个部门的434项政务服务事项、176名工作人员常驻政务中心，基本实现了群众办事只进一扇门。”［14］株洲市建设“互联网+人社”公共服务平台，推行“一个窗口对外、一套业务流程、一个平台共享”实现22 项人社业务“一次不用跑”，51 项“最多跑一次”。［15］线上线下两个平台的融合发展有助于实现政府做好本职服务，让数据多跑路、企业和群众少跑路、甚至不跑路的改革目标。

（3）主要指的是信息技术支撑和制度保障。即降低或规避伴随打破数据壁垒和实现公共信息资源共建共享而来的信息安全和制度盲区等风险。自“互联网+政务服务”提出以来，出台了大量围绕数据安全、信息安全以及政务服务的政策文件，为“互联网+政务服务”建设标准化的制度环境与构建安全化的信息共享机制奠定了实践基础。一方面《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》为“互联网+政务服务”的信息安全和制度保障提供发展导向，例如要求完善政府门户网站信息管理体系及相关制度建设。另一方面湖南省也就此出台了相关政策规定，在2017年12月，湖南省结合自身政务发展的实际情况，制定了《湖南省政务信息资源共享管理办法（试行）》，提出在2018年底，建成覆盖湖南省范围内省市县乡四级的具有湖南本土特色的“互联网+政务服务”一体化平台。［16］截止2018年6月，益阳已经初步建成“互联网+政务服务”的一体化平台。［17］为益阳市政务服务提供了信息数据和平台支撑，等等。

总的来说，“互联网+政务服务”在党的全面领导下迅速发展，内容和模式也不断完善。例如，政府政务服务模式被不断创新应用、协同治理的结构得以优化升级、参与主体愈发的呈现为多元化等。

2.当前“互联网+政务服务”发展过程中面临的困境

虽然省市县乡各级政府都围绕加快推进“互联网+政务服务”采取大量措施，不仅网上政务服务体系建设有一定发展，而且线下政务服务的标准化也有了一定的提升。但我们在看到显著成绩的同时，不能忽视现有的问题，当前“互联网+政务服务”的发展但仍面临着思想、实践与监管上的困境。

（1）思想困境，即网络思维欠缺和为人民服务意识淡薄。①所谓网络思维欠缺一方面指的是部分政府部门及官员欠缺运用互联网信息技术为人民服务的先进理念。部分政府部门及官员观念仍然停留于过去的理念，认为“互联网+政务服务”就是简单的应用技术更新升级与办公设备更新更换，未能树立以先进技术为人民服务的观念，未能重视线上网络服务平台，例如消极对待参与政务服务论坛、博客、天涯、QQ 群、政务服务公众号、微博等虚拟服务平台，不仅导致线下大厅和线上服务分割开来，更是未能更广泛地听取人民群众的心声，降低了人民群众对于改革成果的获得感。另一方面指部分政府部门及官员持“各自为政”的观念。部分政府部门及官员受条块分割管理体制的桎梏，思想仍停留于“各自为战”的层面，未能及时更新补充跨地区、跨部门、跨层级、跨业务的整体性思维，平台思维以及服务思维等互联网思维，未能具备“互联网+”背景下需具备的协同联动的融合意识，难以适应大数据、云计算和人工智能支撑下“互联网+政务服务”要求整合部门机构、职能以及业务的改革要求，致使“信息孤岛”。不仅降低了民众办事的效率，为其造成极大不便；更是导致了行政资源的极大浪费，阻碍全面深化改革的推进。②为人民服务意识薄弱指的是部分政府部门及官员未能以民众的需求作为服务的中心。随着“放管服”的不断推进，虽然民众需求导向和服务思维被政府部门及官员付诸实践行动，但是部门政府部门及官员通过线上虚拟平台和线下实体大厅提供公共服务时，仍将政府视为主导地位，未将人民群众的需求作为工作的中心，未在推进“互联网+政务服务”的过程中紧扣民心这个最大政治。不仅未有效解决民众的现实问题，甚至漠视人民群众的需求反馈，忽略民众的建议，例如服务态度冷漠，办事效率不高。将解决群众“办事难”“办事繁”“办事慢”的目标停留于纸面和口号，极大地降低了人民群众对于政府的信任。

（2）实践困境，即基层发展差异化和协同服务瓶颈化。①所谓基层发展差异化主要指地区间互联网信息基础设施面临发展建设不均衡的困境。虽然我国互联网和信息化工作取得了显著的成就，网络走入千家万户，网民数量世界第一，但同时也要看到，由于经济和技术条件的差异化，我们在自主创新方面还相对落后，区域和城乡差异比较明显，特别是人均带宽与国际先进水平差距较大，国内互联网发展瓶颈仍然较为突出。目前，我国只有较为发达的一二线城市具备实施协同治理的硬件条件，落后的城市以及农村地区并不具备相应条件。此外，公众虽然都拥有参与网络治理的机会，但能够参与网络协商治理的参与主体多为中青年等受教育程度较高的群体，而此类群体大都在集中在一二线城市或部分发展水平高的城市，剩余人群多为老年群体，这类人群的认知大多停留于线下治理，对于“互联网+政务服务”的认同度不高，种种原因使得“互联网+政务服务”省市县协同服务治理体系的建设陷入困境。②所谓协同服务瓶颈化指的是“互联网+政务服务”的技术与政府职能转变、部门职责规范、服务流程优化，部门机构整合等多方面的融合与应用。虽然目前各级政府积极跟进事项清单标准化体系、大数据信息共享库、以及信息安全和制度保障体系等一系列“互联网+政务服务”环节建设，以便更好地为人民群众服务，但是推进过程中只是简单地将互联网信息技术、云平台和人工智能与政务服务拼凑堆积搭建在一起，而未有认识到“互联网+政务服务”是有机整体，忽略了其整体性、流动性，因此互联网信息技术与职能转变、职责规范、流程优化、机构整合等多方面的融合与应用成为当前“互联网+政务服务”深入推进的难点与重点。

（3）监管困境，即制度建设贫瘠和监督考核单一。①所谓制度建设薄弱指关于“互联网+政务服务”的正式的、相对稳定的、制度化的秩序规则与规范亟待建设完成。虽然我国已经针对“互联网+政务服务”出台了一系列相关性政策文件，但对于“互联网+政务服务”的管理和监控仍然缺乏成体系的规范措施机制。因为缺少成系统完善的制度体系，使得各级在推进“互联网+政务服务”的各个环节时，缺少可以参考的标准，有时甚至使得对于各级政府、部门及官员贯彻落实“互联网+政务服务”的相关环节的考核与处置呈现出滞后性，且缺少对于某些突发事件的事中和事后监管机制，对“互联网+政务服务”的纵深发展造成阻碍，严重者甚至朝不正确的方向发展，导致社会信任的降低。②监督考核单一主要指对于各级政府、部门及官员在“互联网+政务服务”中应当履行的职能职责的监督考核机制不健全。一方面指监督主体单一，虽然《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》提出了构建由专家、第三方评估、新闻媒体、网络舆情以及公众构成的多方联动监督体系，但目前仍然以政府内部监督主导力量，其余社会力量的作用未能得到有效利用。另一方面指监督考核方式单一，即监督考核大都以资料与数据作为标准，未以民众的满意程度作为衡量标准，同时已有监督考核大都停留在线下现实空间，未能充分利用线上“互联网+监督考核”。

三、优化“互联网+政务服务”发展的路径选择

《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》提出要在2020年底前，实现互联网与政务服务深度融合，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系。“互联网+政务服务”既是互联网信心技术的实践应用，也是对为人民服务宗旨的贯彻落实，更是对推进国家治理体系和治理能力现代化的主动回应，从党的领导和统筹思想，协同治理与融合资源，体系建构和双轨监督等方面着手，推动“互联网+政务服务”的蓬勃发展，建设人民满意的服务型政府。

1.加强党的领导和统筹引导

习近平总书记强调：“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”［18］建设“互联网+”背景下共建共享的网络治理格局，推动“互联网+政务服务”纵深发展，党是领导核心，人民是主体，思想是关键。

（1）加强党对“互联网+政务服务”的领导，促进各级政府、部门及官员的思想转变，形成以党委为领导核心的领导机制。建立“互联网+机关党建”平台，把“互联网+政务服务”的思想工作做在前面。通过建立专门宣传和学习中央精神的党建网站平台，为广大党群提供及时、权威、准确的党建信息服务。加强党对“互联网+政务服务”的政治领导力，确保“互联网+政务服务”发展的正确政治方向，同时提高党对“互联网+政务服务”的思想引领力，加强党在“互联网+政务服务”过程中的领导权、管理权、话语权，切实发挥“网络治理格局中党的核心领导作用”［19］。

（2）依托“互联网+”背景下的大数据、云技术、智能终端平台强化党群间的动态互动，发挥党员尤其是党的领导干部在深入推进“互联网+政务服务”过程中的榜样作用，在“互联网+”时代背景下，统筹和引导政府官员及人民群众创新思维。一方面各级地方党政领导干部在推进“互联网+政务服务”过程中，积极主动加强自身互联网思维和民本意识，确保带头引导时“不错位”，守法用法时“不越位”，带头守法，严格执法，提供公共服务时“不缺位”。另一方面鼓励普通党员及党的领导干部积极参与政务服务论坛、博客、天涯、QQ 群、微信、微博等互动交流，使政府官员在实践中提升运用线上虚拟服务平台的技巧和能力，感知其内在的实质意义，从而增强其互联网思维和为人民群众服务的意识。又通过主动积极地传播“互联网+政务服务”的法治观念与互联网新思维，在推进“互联网+政务服务”的过程中促进政府官员及人民的法治意识和公共精神的增长，统筹和引导政府官员及人民创新互联网思维，推动“互联网+政务服务”正确健康快速发展。

2.深化协同治理与融合关键资源

习近平总书记强调“要适应人民期待和需求，加快信息化服务普及，降低应用成本，为老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服务，让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感。”［20］加快推进互联网信息技术与政府职能转变、部门职责规范、服务流程优化，部门机构整合等多方面的融合与应用，深化跨地区、跨层级、跨部门、跨业务的协同治理，是推进“互联网+政务服务”纵深发展关键所在。

（1）深化协同治理。一方面加强互联网信息基础设施平台的建设，缩小协同现实差距。实现线上虚拟服务平台和线下政务大厅的无缝衔接是推动“互联网+政务服务”发展的关键所在。双管齐下，促进线上虚拟平台和线下实体平台的同步发展。搭建统一标准的“互联网+政务服务”平台体系，为“互联网+政务服务”提供优良的运行环境，为民众网上办理事务提供基本渠道，缩小因发展差异而导致的协同治理障碍。至少确保实现如互联网宽带此类硬件资源的供给，提升互联网覆盖率与普及率，加强大数据、云平台的推广与应用等。另一方面，宣传推广浙江等地的先进经验，为构建统一化的市县乡协同服务体系提供参考。例如，浙江政务服务网目前已成功实现了集行政审批、政务公开、便民服务于一体的省市县统一的“一点接入、服务全省”的网上办事模式。各级政府及职能部门通过调研、考察或学习的方式，既引进其先进技术，加快推进“互联网+政务服务”资源标准化，同时学习吸收其服务理念和互联网协同思维，自觉转变原有“各自为政”的服务理念，从而构建多级政府联动协同服务的“互联网+政务服务”平台体系，同时“持续开展“减证便民”改革行动，不让繁琐证明来回折腾企业和群众。

（2）融合关键资源。“互联网+政务服务”的核心要素是为人民群众服务。信息、技术以及服务是更好地为人民群众服务的关键资源。信息资源主要指的共享信息数据库，技术资源主要指大数据、云计算以及人工智能等，服务资源则是指的各级政府、部门及官员基于自身职能职责所提供的公共服务资源。因此，一方面通过各级政府、部门及官员基于自身职能职责以为人民服务的宗旨，精准定位提供公共服务的方式和效率，同时大力整合政务信息资源，建立共建共享的公共信息资源数据库，并借助大数据、云计算以及人工智能等互联网信息技术深化数据信息资源的应用；另一方面在坚持党的全面领导前提下，以政府为主导主动吸纳本地区内外部社会力量尤其是当地民营企业参与建设，强化政企联系，正所谓政府重服务，企业重技术。将企业的技术资源，信息资源与政府服务资源融合在一起，从而为人民群众提供个性化、多样化以及定制化的政务服务，切实地增强人民群众和企业的获得感，真正走出“互联网+政务服务”的实践困境。

3.完善绩效考核体系和强化双轨动态监督

习近平总书记强调：“要紧扣民心这个最大的政治要求”，“从人民群众最关心、最直接、最现实的利益权益问题入手，真心实意为群众谋福利。”［21］绩效考核是驱动，动态监督是保障，一方面完善“互联网+政务服务”相关绩效考核体系，制定配套的制度规范；另一方面强化监督保障措施，建立联动监督模式。齐头并进，推动“互联网+政务服务”优化发展。

（1）完善“互联网+政务服务”相关绩效考核体系，制定配套的制度规范。“建立政务服务‘好差评’制度，服务绩效由企业和群众来评判。政府部门做好服务是本分，服务不好是失职。”［22］各级政府结合自身实际情况，基于民意导向、法治导向和绩效导向，遵循互联网及政务服务的发展规律，建立健全“互联网+政务服务”绩效考核体系，一方面把人民群众和企业的体验满意度和意见纳入考核的范围，完善考核指标体系，让群众和企业作“评卷人”。另一方面建立奖惩体系。对于绩效考核好的各级政府、部门及官员，在之后的资源配置中给予资源倾斜，同时根据程度不同给予差别化倾斜；对于工作中表现优异的个人，给予提拔重任并公开表彰，甚至给予适当的物质激励约束。在惩罚方面：惩前毖后，防微杜渐，严格处理“互联网+政务服务”领域中的严重违纪违法行为，以遏制不良不正之风；审查一批具有轻微违纪行为的干部，组织处理并给予通报批评，防止情节继续加重，访谈一批具有违纪意识倾向的干部，在“互联网+政务服务”领域构建“不能贪、不敢贪、不易贪”的反腐氛围和廉洁风气。

（2）强化监督保障措施，建立联动监督模式。一方面充分利用“互联网+监督”的线上动态监督模式，并将网络监督方式常态化，实现线上线下双轨监督，另一方面，构建由党委、专家、第三方评估、新闻媒体、网络舆情以及公众构成的多元监督主体，发挥社会力量的监督作用，尤其是党、企业和人民群众的监督，让他们做“监考官”，实现内外全方位的监督。最终实现对“互联网+政务服务”的全方位立体式多元主体网格化监督格局，促进“互联网+政务服务”的优化发展。