行政公益诉讼原告资格多元化研究——以赋予公民、社会组织原告资格为视角

刁梦梦

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

早在2005年，中央政府便第一次提出要建立“环境民事和行政公诉制度”，但之后十余年，公益诉讼制度的法制化实践进展缓慢。直至2014年，中共中央以《决定》的形式再次提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，并于次年在部分省市开展检察行政公益诉讼的试点工作。在试点期间，最高人民检察院与最高人民法院联合出台了《试点方案》《实施办法》等多个指导文件，为检察行政公益诉讼提供了法律依据，也标志着行政公益诉讼制度在我国正式迈出法制化的第一步。此后两年，各地检察机关在权力范围内积极扎实地开展行政公益诉讼工作，取得良好的实践效果。试点结束后，检察机关提起行政公益诉讼被顺利写入《行政诉讼法》中，至此，行政公益诉讼正式在中国法制土壤中生根。行政公益诉讼作为新生制度，虽在公共利益保护领域展现出强大活力，但愈往纵深推进，问题与不足愈加凸显，学者们和司法实务者对此讨论不断，尤其是对我国行政公益诉讼原告资格一元制模式的立法选择较为关注。本文以检察机关提起行政公益诉讼最初的立法考量为出发点，结合行政公益诉讼的发展现状，分析检察机关在提起行政公益诉讼中存在的问题，论证行政公益诉讼原告资格多元化的必要性与可行性，并提出行政公益诉讼原告资格多元化的具体路径。

一、确立检察机关独立提起行政公益诉讼的立法考量

行政公益诉讼的原告资格确定方式未沿袭传统行政诉讼中的“利害关系人”理论，而是允许无利害关系的主体代表国家或者社会公众主张权利，这一改变实质上拓宽了原告的范围，原则上多数主体都可以成为行政公益诉讼的原告，但我国在对行政公益诉讼原告进行立法选择时，只赋予检察机关以原告资格，大致有以下几方面原因考量：

(一)检察机关提起行政公益诉讼具有无可替代的优势

1.检察机关的职责与行政公益诉讼的目标相契合

随着行政权的扩张，部分行政机关在行政管理过程中实施了侵害社会公共利益的行政行为，所以通过授权某些主体代表社会公众对行政机关提起诉讼，以加强对国家和社会公共利益的保护，正是行政公益诉讼的目标所在。而检察机关作为《宪法》规定的法律监督机关，其主要职责在于监督法律实施，维护国家法制的统一。[1]这一职责与行政公益诉讼的目标高度契合，因此，选择检察机关对侵害社会公共利益的违法行政行为进行诉讼能够有效促进行政公益诉讼的目标实现。

2.检察权与行政权之间独立且平等的关系

确立检察机关提起行政公益诉讼，既符合社会主义司法体制的内在机理，又符合我国权力制约的实践能力。[2]主要体现在三个方面：一是，检察机关作为《宪法》规定的独立于行政权之外的国家法律监督机关，其特色的法律地位，使得在行使检察权的过程中可以免受行政权干涉。二是，检察权作为司法权的重要组成部分，可以凭借自身的监督优势，在行政公益诉讼中与行政权进行平等对话、均衡对抗，从而弥补传统行政私益诉讼两造极不平等的状态。三是，在行政公益诉讼中，由检察权与审判权共同监督行政权，形成监督合力。在传统的行政私益诉讼中，对行政权进行监督的唯一方式就是通过司法审判。而检察机关提起行政公益诉讼是在原有司法审判的基础上，将检察权加入诉讼监督的“队伍”中。这一方式既可以督促行政机关积极进行自我治理与监督，也更有力地制裁侵犯公共利益的具体行政行为,更有效地促使政府依法行政。[3]

3．检察机关提起行政公益诉讼具有专业性和便利性

过去，检察机关在刑事诉讼活动中积极发挥法律监督职能，积攒了丰富经验，并建立起了一支专业化的法律监督队伍。由于行政公益诉讼涉及公共利益维护、公权力对抗，复杂性远高于私益诉讼，因此，司法实践中需要具有专业法律能力的主体参与诉讼，既可以准确发现行政公益诉讼中的“真”案件，也可以审慎地行使公益诉权，大幅度降低司法成本[4]。此外，由于检察机关法律监督范围较为广泛，其可以利用在其他监督领域履行职能过程中所获取的信息，作为其开展行政公益诉讼工作的线索，具有一定的便利性。

(二)其他主体提起行政公益诉讼具有局限性

行政诉讼在我国相较于民事和刑事诉讼而言，发展进程较为缓慢，一个重要原因就在于传统的行政私益诉讼是由公民、法人或者其他组织认为自身合法权益遭受到行政主体的侵害而对其提起行政诉讼，俗称“民告官”。在该种构造下，由于原告权利与被告行政权力之间地位的不平等性，导致对抗性过于悬殊，原告在为自身权利主张过程中，处于劣势地位。而行政公益诉讼相对于行政私益诉讼，由于涉及公共利益，更具有复杂性和专业性，若交由公民、法人或者其他组织提起诉讼，权利与权力之间的不平等性将会更加明显。同时，立案登记制改革后，法院行政庭案件数量激增，若再将行政公益诉讼的起诉权不加限制地直接赋予公民或者其他主体，极有可能出现滥诉的风险，浪费司法资源，从而最终影响行政公益诉讼的实施效果。

二、赋予公民、社会组织行政公益诉讼原告资格的必要性

检察机关独立提起行政公益诉讼从试点到正式立法，已经经历了几年的实践检验，在取得喜人成绩的同时，问题不断呈现。一方面，由于检察机关地位的特殊性、工作内容的繁重与复杂，只赋予检察机关以原告资格不利于行政公益诉讼的长足发展；另一方面，由公权力对公权力进行监督，使得行政公益诉讼逐渐走向国家化的道路，这与当下的社会共同治理理念不相一致。具体体现在以下几方面：

(一)由检察机关独立提起行政公益诉讼存在问题

1.检察机关在办理行政公益诉讼案件时存在倾向性选择

有学者在对试点期间的286个案件样本作比对分析时，发现检察机关办理行政公益诉讼案件时，存在“避重就轻”的趋向。[5]出现此种现象的原因在于检察机关虽在宪法上与行政机关处于平等地位，但在实际政治生活中，行政机关占有明显优势，部分检察机关在办案过程中由于涉及行政机关的重大利益，办案难度大，容易产生畏难情绪，从而怠于履行职责，选择较为容易处理的案件，只是在形式上保持着行政公益诉讼案件的一定数量，而不去真正挑战对公益已经造成或者潜在地会造成巨大侵害的政府行为。[6]长此以往，势必会影响行政公益诉讼的制度效能。

2.检察机关工作繁重、精力有限

当前，检察机关提起行政公益诉讼的受案范围限于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，虽然在学理和实践中大多数皆认为该受案范围过窄，需要予以扩张。但由于案件类型的多样性、检察机关的有限精力，即使只是上述四类案件，检察机关也无法处处兼顾，容易导致公共利益被侵害后不能得到及时、有效的保护。而公民的庞大基数、社会组织的专业性，能够有助于实现对行政行为的有效监督。因此，在行政公益诉讼制度法治化的发展过程中，必须赋予社会主体原告资格，以求弥补检察机关的不足。

(二)行政公益诉讼已呈现国家化趋势

随着经济社会发展和法治环境的变化，行政方式历经了从“行政管理”到“公共行政”甚至“公共治理”的转化和演变，重新塑造了行政与公民、司法等之间的关系，推动了社会公共治理制度的发展，行政公益诉讼就是其中之一。[7]然而我国在行政公益诉讼立法时，只授予检察机关以诉讼权，导致了行政公益诉讼被公权力完全垄断，使得这一社会共同治理下出现的产物开始走向国家化的道路。行政公益诉讼的国家化虽然可以保证其在司法实践中被审慎运用，但也限制、压缩了该类诉讼的“生长”空间，不利于社会主体活力的激发。此外，将公共利益的维护完全设置为公权力的义务，而排除其他义务主体，也在一定程度上加重了公权力的社会负担。

三、赋予公民、社会组织行政公益诉讼原告资格的可行性

(一)公民、社会组织提起行政公益诉讼存在理论基础

1.法律基础：公民、社会组织享有宪法和法律上的监督权

检察机关提起行政公益诉讼本质上是检察机关对侵害国家利益或者社会公共利益的行政违法行为的法律监督。[8]然而我国宪法和法律并非只授予检察机关以监督权，人大、公民等主体也可以对行政机关的不作为及违法行为进行监督。故，将公民、社会组织纳入原告资格的范畴，存在合法性。

2.政策基础：契合“共建共治共享”的社会治理新格局

在十八届三中全会中，党中央便提出要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”[9]。随后习近平总书记在十九大报告中又再次强调，要打造“共建共治共享”的社会治理新格局,加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。[10]依此视角，行政公益诉讼作为保护公共利益的重要手段，其最大效能的发挥应当依赖于广泛的社会主体，而非检察机关。赋予公民、社会组织以原告资格正是契合了这一治理新格局的内涵。

(二)公民、社会组织提起行政公益诉讼存在现实基础

1.立法实践：社会组织可以提起民事公益诉讼

自确立建设公益诉讼这一制度以来，民事公益诉讼的法制进程一直领先于行政公益诉讼。2012年《民事诉讼法》进行修改时，便在第55条中规定检察机关和社会组织都可以就生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼。随后，社会组织提起民事公益诉讼案件如雨后春笋般而生，经过几年的立法实践，一方面丰富了公益诉讼的制度内涵，另一方面，也用司法案例证明社会组织提起民事公益诉讼具有可行性且效果的可观性。

2.域外实践：公民、社会组织可以提起行政公益诉讼

我国并非是首个提出赋予公民、社会组织以行政公益诉讼诉权的国家，事实上，域外很多国家早已建立了保护公共利益的诉讼制度，如美国的“公民之诉”，美国法律授权公民提起公益诉讼可以追溯到20世纪70年代，当时出台的《清洁空气法》中便有涉及。之后与环境相关的立法中也都规定了公民诉讼；法国的“越权之诉”，该类诉讼的原告主体在世界上都是当属较为广泛的：包括检察机关、公民、社团及工会等社会团体、某些负有特定职责的行政机关；日本的民众诉讼，日本在多部法律中规定，民众可以以原告的身份就国家的违法行为向法院提起诉讼。

(三)赋予公民、社会组织行政公益诉讼原告资格的具体路径

1.有条件地赋予公民和社会组织原告资格

首先，对于公民这一主体，诚如上文所言，由于其缺乏专业知识，赋予公民原告资格有可能使得行政公益诉讼的滥诉风险增加。为了降低这一风险的发生概率，需要对其诉讼进行条件和程序上的限制。如，规定诉前前置程序，公民应当先向检察院提出建议，若检察院对该建议进行核实，并在七个工作日内对建议未予答复或者答复后一个月内未向行政机关提出检察建议，才可以向人民法院提起行政公益诉讼。其次，对于社会组织的原告资格，由于依法设立的社会组织数量十分庞大，不能不加限制地赋予所有的社会组织以起诉权，必须有所选择。在此考虑下，笔者认为确定社会组织的原告资格时可以根据社会组织的设立目的经营方向以及案件涉及的公共利益具体类型等设立条件。

2.检察机关、公民和社会组织提起行政公益诉讼的顺位

笔者认为，可以建立以检察机关为首，公民和社会组织为辅的行政公益诉讼原告资格。在检察机关不作为或者未及时发现行政机关违法行为时，赋予公民和社会组织原告资格，起到补充作用。该种顺位选择原因有如下两点：由于行政公益诉讼属于客观诉讼，其原告资格非传统的利害关系人理论，而是完全由法律予以确定，若将公民和社会组织纳入原告资格，首要的便是理清检察机关、公民和社会组织三者的关系。即使三主体在法律上都享有监督权，但由于检察院是国家法律监督机关，法律地位特殊，并在长期的司法实践中积累了一定的资源优势。在法律同等授权的情况下，相对于在诉讼中会考量成本和诉的利益的其他组织，检察机关更容易提起行政公益诉讼，处于事实上的优先地位。[11]公民和社会组织在行政公益诉讼中虽然具有各自的优势，但是，不可否认，在面对公权力时依旧存在天然的劣势，从公共利益维护和经济效益角度着，这两种主体起诉权更加适合作为检察监督权的补充。