残疾学生合理便利的司法救济——基于脑瘫学生起诉厦门市教育局的分析

缪泽琳

（华中师范大学教育学院 湖北武汉 430079）

一、案件回顾

近日，“申请多项特殊便利未获批，起诉教育局的脑瘫学生胜诉”案件引发了大众的关注。案件原告是一名未获得某些合理便利申请，已参加地理、生物中考的脑瘫学生，被告是厦门市教育局。原告起初因需要参加地理、生物中考，提前一个月向厦门市考试招生委员会办公室（以下简称招生办）申请合理便利，包括按实际需要延长考试时间、专人代为画图、使用平板、单设考场等多项合理便利申请，招生办拒绝为原告提供上述合理便利服务。被告因不满招生办做出的决定，通过行政复议向被告厦门市教育局再次申请合理便利，行政复议的结果是：厦门市教育局同意“单设考场”的合理便利，但拒绝为被告提供其它合理便利。原告因不服被告在《全省初中毕业考试和高中阶段各类学生升学考试残疾学生申请复核意见书》（以下简称复核意见书）中给出的“合理便利”条款，通过行政诉讼将被告告上法庭。该案以法院确认被告厦门市教育局于2018年6月21日作出的复核意见书违法，同时驳回原告乔某其他诉讼请求而告终。

该案件对残疾学生受教育权利的保障和救济，特别是残疾学生受教育过程中享有的合理便利权利的保障和救济产生了深远的影响。正如法院提及“本案所涉及的合理便利的审查争议，就是在融合教育推进过程中出现的新问题。部分便利申请事项的实现条件未必成熟，但相关部门仍可以用更多的人文关怀，更加开放的态度去关注、尝试和推动。”[1]本文简要回顾案件，从合理便利的内涵出发，对残疾学生合理便利的司法救济展开讨论，以期促进残疾学生合理便利权利的落实，进一步推进我国融合教育的发展。

二、合理便利的内涵

（一）国内外合理便利的规定。“合理便利”作为新兴的法学概念，其起源于20世60、70年代，最早在美国的《民权法》中明确规定，是基于反就业歧视的法律实践，后来扩展到教育领域。[2]1990年，为消除美国社会长期以来对残疾人的歧视，《美国残障人士法》提出在就业、教育、公共便利以及其他诸多方面为残疾人提供合理便利[3]，将合理便利描述为授予“坚决要求对其（患有残疾的人）有利的差别对待”的权利。[4]基于残疾人在现实生活中遭遇的不平等以及残疾人和普通人之间的较大差异性发现，当赋予残疾人合理便利权利并有效落实合理便利时，残疾人能从“有利的差别对待”中获益，从而真正享有法律所赋予的各项法律权利。在这一时期的美国背景下，合理便利主要应用于就业领域，具有反歧视和保障残疾人权利的双重价值。[2]2006年，联合国通过了《残疾人权利公约》（以下简称《公约》），并对合理便利做出明确规定：“根据具体需要，在不造成过度或不当负担的情况下，进行必要和适当的修改和调整，以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由。”[5]《公约》第24 条“教育”条文[6]规定：为了实现残疾人的受教育权，缔约国应当确保“提供合理便利以满足个人的需要”；“缔约国应当确保，残疾人能够在不受歧视和与其他人平等的基础上，获得普通高等教育、职业培训、成人教育和终生学习”。相比美国背景下的合理便利，《公约》规定的合理便利更为广泛和全面，没有任何特定领域的限定，不仅渗透于残疾人的教育、就业、医疗等日常生活的方方面面，并且渗透于所有环节和所有程序步骤之中[5]。目前并没有关于合理便利的确切说明，但随着《公约》在各个国家的实施将逐渐确立合理便利的应用范围。

在我国，2015年由教育部和中国残疾人联合会联合印发的《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定（暂行）》（以下简称《管理规定（暂行）》）首次提及“合理便利”。这是第一次从国家层面为残疾人参加普通高考而专门制定的管理规定，从政策上鼓励残疾人参加普通高考，并为其参加普通高考在管理上做出适当调整，主要包括合理便利服务的资格审查和提供。但是《管理规定（暂行）》作为政策文件并不具有法律效力，真正具有法律效力的文件是2017年经国务院修订的《残疾人教育条例》。其中第52条规定：“残疾人参加国家教育考试，需要提供必要支持条件和合理便利的，可以提出申请。教育考试机构、学校应当按照国家有关规定予以提供。”《残疾人教育条例》作为一部规范性的法律文件，进一步将《管理规定（暂行）》政策中提供合理便利的范围予以扩大。由“普通高等学校招生全国统一考试”延伸到“国家教育考试”，基本实现了残疾学生在考试过程中合理便利的保障。相比美国和联合国有关合理便利的规定，我国教育领域实践中基于法定的合理便利义务，为残疾人提供的合理便利只限于“国家教育考试”这一环节，并且合理便利的权利主体只能是残疾人本人，提供合理便利的义务主体也仅限于教育考试机构和学校。[6]

上述国际法律和国内条例从根本上保障了残疾学生的合理便利权利，为残疾学生与普通学生平等参加考试、接受公正评价提供了一系列的法律和政策支撑，传递了最大限度维护残疾人合法权益、为残疾人接受教育提供合理便利的教育理念。

（二）合理便利的内涵分析。残疾学生合理便利权利的保障不应停留在法律条款层面，更应于教育教学实践中进一步考量，而实践考量必须建立在对残疾学生合理便利权利的实质和内涵的探讨之上。合理便利权利是残疾群体对平等公正不懈追求的结果，即在重视个体间差异的前提下，允许差别待遇的存在，向最不利者给予合理补偿和条件支持，使其获得最大利益。残疾人因身体上的障碍和长久以来残疾人在政治、经济、社会、文化资源占有上的不利处境而产生的特殊需求，使得残疾人空握法律赋予的权利，却无法实际享有。[7]合理便利和无障碍是实现反歧视和实质平等过程中经常提到的两个概念，无障碍作为一项一般原则，是相对宏观的概念，主要包括无歧视，物理环境、经济以及信息获取的无障碍，国家和政府承担着无障碍实现的主要责任。合理便利一项个别化服务，是相对微观的概念，是在无障碍未实现或者已实现但无法满足残疾人个别化需要的情况之下所提供的服务，国家和社会也有义务为残疾人提供其所需的合理便利服务。一般情况下，无障碍满足的是普遍需求，合理便利满足的是个别化需求。

英国学者安娜·劳森[8]认为，合理便利突破了传统观念上认为的公民权利和政治权利，打破了经济、社会和文化权利之间的泾渭分明界限。合理便利作为一项个人权利，反映了人权保障的更高层次，具有个人化、协商性、要求提供者尽积极义务、要求提供者根据需要者的具体情况提供区别对待、建立在提供一般性无障碍设施的基础之上或作为其临时补充等特点。[5]2017年发布并实施的《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》[9]（以下简称《管理规定》）中明确列出的十二条合理便利以及申请合理便利的一般程序均能反映出合理便利的个人化、协商性、要求提供者尽积极义务并根据需要者的具体情况区别对待等特征。对残疾学生而言，合理便利是基于其专门的特有的一种保障，它充分考虑到残疾学生在生理发展、学习考试等方面所存在的障碍，按照残疾学生的实际情况，对其学习及考试过程提供帮助，采取合理有效的措施，促使残疾学生顺利考试并完成学业任务，真正实现受教育权利的保障以及和普通人受教育质量的实质平等。曲相霏认为，合理便利中的“合理”包含四个标准：第一是有效；其次是必要；第三是适当；第四是不造成过度或不当负担。进一步支持合理便利的提供者不能拒绝为合理便利承担大于微不足道的负担，只有过度或不当负担才可以作为免责理由。[5]郝红梅认为，从提供合理便利的义务主体是否承担了过分的、不合理的负担以及享有合理便利的权利主体是否提出适合其本身特质的要求两个方面来衡量享有合理便利主体的权利限度。[4]陈霖指出具体个案中对合理便利“合理性”的审查,可按如下操作：合理便利提供主体的调整目的是否具有正当性，手段与目的是否关联、符合比例，调整方法是否实际可行，是否具备拒绝履行调整义务的正当理由等。[10]综合上述学者的看法，提供者有义务为需要者提供必要、有效、适当但不造成过度或不当负担的合理便利。必要、有效和适当是从需要者的本身特质及实际需求出发，而不造成过度或不当负担则是从提供者的角度出发。提供者一方面应从需要者的角度出发，考查其在享受合法权利过程中遇到的障碍，并通过有效、必要、适当措施消除需要者遇到的障碍。另一方面提供者需要考虑提供的措施是否给自身造成过度或不当负担。审查合理便利的个案应从提供者和需要者双方立场出发，强调提供者应根据需要者的具体情况区别对待并尽积极义务。

三、残疾人合理便利的司法救济

即使已经出台了保障残疾学生合理便利权利的相关条例，但残疾学生的合理便利权利并没有得到事实上的保障。面对不容乐观的教育环境，当残疾学生的合理便利权利遭到侵害时，残疾学生以及家长应该积极展开权利救济。我国残疾学生合理便利权利的司法救济可分为公力救济、私力救济和社会救济，其中社会救济在教育领域中应用极少。公力救济是指国家权利机关运用公权力对侵害权利以及救济，主要包括诉讼渠道和行政渠道。公力救济包括监察救济、立法救济、行政复议、行政诉讼和民事诉讼五种主要途径。私力救济指当事人认定权利遭受侵害，在没有第三者以中立名义介入纠纷解决的情形下，不通过国家机关和法定程序，而依靠自身或私人力量，实现权力，解决纠纷，包括强制和交涉。该案件中涉及到救济途径主要是公力救济，具体是第一次救济是行政复议，第二次救济是行政诉讼。

该案件中面对拒绝为乔某提供多项合理便利的招生办，乔某及其父母一开始选择行政复议，向厦门市教育局申请复核，继续请求给予乔某多项合理便利。厦门市教育局随后召开座谈会协调此事，结果依然是“无法提供申请的多项合理便利”。行政复议并没有实现乔某及其父母想要的结果，乔某及其父母再一次采用行政诉讼，就厦门市教育局作出的《全省初中毕业考试和高中阶段各类学校升学考试残疾考生申请复核意见书》这一行政行为，依法向厦门市思明区人民法庭提起诉讼，该案件一审结果表示，鉴于原告所请求的考试已经结束，撤销并无实际意义，故予以确认违法。值得注意的是，法院虽然判定被告厦门市教育局违法，但同时也驳回原告乔某其他诉讼请求。法院的理由是“延长考试时间、提供电子工具答题以及专人协助画图等便利请求是否超过《残疾人教育条例》以及《管理规定》所规定的合理便利范畴，在缺少对原告个人的综合评估意见的情况下，本院亦不宜径行实质审查、评判”[1]。实际上，已参加中考升学考的残疾学生乔某并没有享受到自己申请、法律规定的多项合理便利，并在没有多项合理便利提供的情况下和普通学生一起参加限时的纸笔测验，这对乔某的地理和生物两科中考成绩必将产生极大的影响，同时也间接影响其下一阶段的升学。

根据《管理规定》以及上述合理便利的内涵，为保障乔某的合理便利权利，实现其学习结果阶段的公正评价，被告有义务为原告提供“使用平板电脑或其他电子书写工具代替纸笔答题”等多项合理便利。乔某提出的多项合理便利是其参加中考升学考试并接受公正评价的前提，学业上的评价往往依赖于学生在纸笔测验中有效展示知识的能力，要求学生通过书面考试做出回应，以此方法在学习之前检查学生的先前知识以及在课程活动期间和之后评估学生的学习效果。但对于没有能力在纸笔测验中有效展示知识的乔某来说，如果升学考的评价方式不予调整，而是坚持采用一贯的纸笔测验，那么乔某的评价成绩将受到极大的影响，从而无法真实有效地呈现出乔某真正的知识水平。即使乔某采用平板电脑或其他电子书写工具，其书写速度也远低于普通考生纸笔答题的速度，答完一套完整试卷需要四、五个小时，不可能在考试原有的规定时间内交卷。美国教育考试服务中心涉及到考试时间的合理便利申请包括考试时间延长25%、50%、100%及其他四种类别，多项研究表明为参加考试的残疾学生延长考试时间是一项合理的便利规定。[11]我国《管理规定》第5条第6点明确规定“因脑瘫或其他疾病引起的上肢无法正常书写或无上肢考生等书写特别困难考生的考试时间，在该科目规定考试总时长的基础上延长30%。”[9]厦门市教育局应根据《管理规定》以及乔某的残疾状况为其提供延长考试时间的合理便利。研究指出，美国各州均已制定有关残疾考试考试合理便利的政策文件，其中40 个州允许在阅读和数学测验中提供答案代写。[12]《管理规定》中并没有明确规定为残疾学生提供专人代画的合理便利，但是考虑到地理和生物科目的题目类型以及乔某自身的身体条件，教育局有必要为乔某提供恰当且适宜的合理便利，即必要时在考场有专人根据乔某的指令代为画图。

上述两次不同的救济途径可以看出，即使在乔某的受教育权受到侵害的情况之下，乔某及其父母一直采用合理合法的救济途径维护自身权利。《中华人民共和国行政复议法》明确：“公民、法人或其他组织应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政讼诉，而在法定行政复议期限内不得向人民法庭提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”[13]行政复议是在行政系统内部通过协商等方式解决问题和争议，正如《管理规定》第8条规定：“残疾考生对《告知书》内容有异议，可按《告知书》规定的受理时限，向省级教育行政部门提出书面复核申请。”[9]乔某及其父母通过提交书面符合申请，并附上有关乔某的身体状况等特殊情况说明，以行政复议来维护自身受教育权。虽然结果不尽如人意，但是厦门市以《全省初中毕业考试和高中阶段各类学校升学考试残疾考生申请复核意见书》为内容载体，做出回复的这一具体行政行为成为乔某以及父母提起行政讼诉的必要条件。行政诉讼是在司法系统内运用讼诉程序解决行政争议，一般要公开审理，程序严格。在行政诉讼过程中，法院关注的焦点是乔某及其父母、招生办和厦门市教育局是否按照《管理规定》中申请合理便利的一般程序行事。经法院调查发现，招生办并未组织专家组（由有关教育考试机构、残联、卫生等相关部门专业人员组成）对乔某进行综合评估（对残疾考生身份及残疾情况进行现场确认,结合残疾考生的残疾程度、日常学习情况、提出的合理便利申请以及考试组织条件等因素），亦未形成书面评估报告，存在程序缺失、证据缺漏问题。而厦门市教育局作为复核机关，对上述错误并未予以纠正。即该案件中的厦门市教育局侵犯了残疾学生乔某的合理便利权利，直接违反了我国《管理规定》中的相关条款。除了厦门市教育局之外，招生办也没有遵守《管理规定》中的相关条款，既没有组织专家组，更没有对残疾学生进行综合评估。提供合理便利的义务是一项立即实现的义务，能够更迅捷地消除残障人所面临的障碍，并且不提供合理便利时当事人可以提起行政复议和行政诉讼。随着残疾人权利意识的提高和行动能力的增强，以提供合理便利为要求的行政复议和行政诉讼可能会增多。[6]

四、影响及启示

脑瘫学生诉厦门市教育局是残疾学生求学和考试过程中合理便利权利遭到侵害的众多案例的其中之一，有许多与之相似的案例发生在我国的教育教学实践中。该案件真实反映出残疾学生合理便利权利从被侵害，到采取法律救济得以保障残疾学生权利的全过程。乔某及其父母通过程序合法的法律手段，有效地实现了乔某合理便利权利的保障和救济。对乔某及其家人来说，合理便利权利的保障不再只是法律层面的条款，更成为实践层面维护自身权利的有利凭证。这一案件将在个人、学校、社会和国家层面带给我们以下启示。

（一）个人层面：提高残疾学生的法制观念和法律意识，鼓励残疾学生依法维护自身的合理便利权利。残疾学生首先应树立正确的法律观念和法律意识，明确法律赋予自身的各项权利，并对涉及到自身相关权利的法律条例有一定的了解和掌握。学校要进一步加强残疾学生的法制教育，法制教育理应成为义务教育的重要组成部分。同时，学校可以将残疾学生家长纳入法制教育的对象，以法制讲座和交流会的形式促进残疾学生家长的参与。国家和社会要加强残疾学生合理便利维权案件的宣传力度，营造依法维权、勇于维权的社会氛围。当残疾学生的合法权利受到侵犯时，残疾学生应勇于拿起法律的武器维护自身的合法权利，遵循合法的司法救济途径，先向有关行政单位提出行政复议申请，如若该行政复议行为不当或者违法，则采取行政诉讼来实现自身合法权利的保障和维护。

（二）学校层面：学校应依据相关法律要求，积极为残疾学生提供满足其需求的合理便利服务。学校应深刻认识到自身对残疾学生有着提供合理便利的义务，以各项法律法规和政策为依据，加强对自身的约束和监管，进一步建立健全残疾学生合理便利权利的保障机制。合理便利要纳入教育行政决策，学校及教育行政机构进行改革和调整，为残疾学生提供便利条件。合理便利是学校应尽的一项积极义务，涉及到校园和教室等物理环境的合理便利、课程和教学调整过程中的合理便利。学校为残疾学生提供合理便利服务时，需要考虑到残疾学生的个人意愿和个别化的特殊教育需求。例如，对患有严重焦虑症的学生而言，不在课程开放式讨论中对其点名提问是很有必要的。[8]为行为刻板的自闭症学生固定一个座位或者是为书写能力差的学生提供电子试卷或进行口试也是一种合理便利。

（三）社会层面：社会大众应加强对合理便利服务落实的监督和管理，并大力支持合理便利服务的落实。脑瘫学生起诉厦门市教育局一案得到了当地许多脑瘫学生家长、高校特殊教育专业老师和学生的关注，经过中国新闻网、网易新闻等媒体的报道，进一步引发了社会大众对残疾学生群体合理便利权利的保障和救济途径的关注。但是一个高度文明发达的社会，不应只停留在关注残疾学生合理便利权利的保障和救济层面，更应加强对合理便利服务措施落实的有效监督和管理。社会大众需要了解，残疾人遇到的障碍是社会系统和负面态度造成的，社会大众有义务为消除障碍而做出改变。社会大众应自觉形成强大的监督之网，对不提供合理便利服务并构成歧视的行为展开舆论谴责，从而大力支持合理便利服务措施的落实。

（四）国家层面：国家应尽快出台教育领域的合理便利相关法律和具体实施措施确保其有效落实。国家应尽快出台专门的教育领域的合理便利法律、法规和条例，为残疾学生合理便利权利的实现提供法律支撑。在制定合理便利法律、法规和条例时既可以借鉴美国等合理便利立法成熟国家的先进经验，也可以参考国内某些有推广价值的合理便利立法。同时，国家还需要根据合理便利法律、法规和条例制定具体实施措施，为合理便利服务的实施提供操作性方案，从而保证合理便利服务措施的落实。