“太平洋重置”：新西兰外交活动的主轴

田京灵

2019年伊始，新西兰便展开密集的对外高层访问，通过一系列援助承诺和发展合作举措，进一步巩固与太平洋岛国传统联系，力推“太平洋重置（Reset）”政策。新西兰的太平洋政策到底发生了怎样的变化？“重置”意图何在？又将如何落地？

基于身份认同和自身关切的“再聚焦”

2017年10月，作为议会第二大党的新西兰工党与新西兰优先党、绿党经过大选后长达一个月的谈判，组建执政联盟，工党党首阿德恩宣誓就任总理。执政一年来，工党联合政府秉承“大举改革而非简单修补”的原则，在住房、移民、教育等领域力推新政，对外政策也是其改革的重要领域之一。其中，旨在重塑新西兰在太平洋地区“主导地位”的“太平洋重置”政策成为新政府在外交领域的最大调整。2018年2月27日，阿德恩就新西兰外交政策发表讲话，首次为新政府的太平洋地区政策定调。2018年3月1日，新任副总理兼外长彼得斯在澳大利亚罗伊国际政策研究所发表题为“扭转局势，擦亮双眼，重置太平洋”的演讲，首次系统阐述了“太平洋重置”政策和新西兰太平洋外交的五个原则：一是全方位凸显新西兰对太平洋地区的深入认识;二是展现基于诚实、信任、尊重和同理心的友谊;三是涉太平洋地区的内外政策将尽力谋取互利共赢;四是与太平洋伙伴及域外力量达成共同抱负;五是致力于地区可持续发展目标，充分发挥新西兰的作用。基于以上原则，新西兰政府2018年以来几乎所有的外交活动都体现出了对太平洋地区的明显侧重。甚至有学者提出，纵观新西兰近十年对外政策，“太平洋重置”的重要地位或能与“美新防务关系转暖”“中新建成全面战略合作伙伴关系”相提并论。

2018年11月18日，亚太经合组织（APEC）会议期间，新西兰总理阿德恩（右二）同日本、澳大利亚、美国与巴布亚新几内亚领导人在巴新首都莫尔兹比港签署协议，四国将共同资助巴新电力建设。

太平洋国家身份是新西兰国家认同的重要支柱。与大多数后殖民国家不同，新西兰将白人与毛利人签署的《怀唐伊条约》作为建国基础，将该条约签署之日定为国庆日。尽管19世纪中后期旷日持久的毛利战争导致毛利人人口锐减，当前毛利人和太平洋岛国裔移民仍在新西兰社会中处于相对弱势地位。但因为《怀唐伊条约》整个进程的存在，“民族和解早已位于新西兰民主文化体系的中心地位”，这在后殖民國家中绝无仅有。上世纪50年代起，由于对劳动力的需求迅速增加，大量来自太平洋岛国的移民来到新西兰，岛裔人口从二战后的2000人迅速增长。到上世纪80年代，新西兰的岛裔居民数已经超过了12万，大多数来自萨摩亚。90年代，85%的纽埃人、70%的托克劳人和约69%的库克群岛人在新西兰生活。基于历史文化方面的紧密联系，毛利人对岛裔族群融入新西兰给予了大量帮助，岛裔逐渐融入了新西兰的“双文化框架”，并成为新西兰当前“多元文化社会”的重要组成部分。

新西兰政府始终将太平洋地区作为内外政策的核心区域。新西兰前总理马尔登曾表示，“新西兰的外交政策如果没有太平洋地区，就只剩下贸易了”。太平洋地区对于新西兰而言，除了身份认同联系之外，也是国家安全的依托、周边环境的根基和国际影响力的首要舞台。新西兰地理位置特殊，距历史上主要的国际热点动荡地区较远，受到大洋这个天然屏障的保护。但随着技术进步和全球化进程的推进，新西兰也逐渐面临有组织犯罪、毒品、恐怖主义、网络金融犯罪、航空与边境安全等跨境安全挑战。太平洋地区能否保持和平与稳定，无疑将对新西兰国家安全构成重大影响。因此，新西兰除负责少数岛国的安全防卫之外，也积极致力于维护整个南太平洋地区的安全稳定。

与澳大利亚放眼亚太、发挥中等强国影响力不同，太平洋地区是新西兰发挥影响力的主要舞台。新西兰重视并肯定太平洋地区组织的发展和作用，新总理几乎出席了每届太平洋岛国论坛，注重在地区组织中发挥重要影响力;也注重在气候变化、防灾减灾、地区无核化、阻止非法捕鲸等太平洋岛国核心关切议题上发挥领导力。太平洋地区是新西兰投入最多的地区，每年超过60%的对外援助投向太平洋岛国地区，涉及基础设施、教育、医疗卫生、公共安全等各领域。太平洋岛国经济基础薄弱，结构失衡，脆弱性凸显，自然灾害的抵御力和恢复力较低，长期以来，外国援助是大多数岛国的主要经济来源。因此“太平洋重置”政策将“共享繁荣”作为重要目标之一，希望通过加大投入力度，帮助太平洋岛国改善财政状况，提升生活水平，实现地区可持续经济增长。

借整体合力“重置”太平洋地区秩序

近年来，新西兰对原有地区平衡可能被打破颇感担忧，深感力有不逮。一方面，如太平洋岛国论坛秘书长梅格·泰勒所言，“受地区参与者增多、全球力量变化、发展进程遇阻等一系列内外因素影响，南太地缘政治和发展环境正发生深刻变革。”在传统主导国担忧上升，域外大国竞相涌入的情形下，南太岛国的外交、安全理念也在不断发生变化，地区抱负也随之上升。随着近年来经济渐有起色，部分岛国开始谋求内生发展动力，对前殖民宗主国和地区大国态度渐渐转变为“依赖与叛逆”并存，在大国博弈中谨慎平衡、左右逢源。因此，新西兰希望通过“重置”来转变太平洋岛国对新西兰的看法，尽力稳固此前的交往基础，努力保持新西兰影响力，逐渐转变交往模式，从后殖民国转变为成熟的政治和发展伙伴。

“太平洋重置”几乎成为新西兰一年多来外交活动的主轴。整体来看，新西兰采取“自转+公转”策略双管齐下：即一方面不断升级对太平洋地区各领域经营力度，另一方面广邀“志同道合”者“里应外合”。

一是力度全面升级。外交方面，2018年12月4日，新西兰外交部宣布“在太平洋岛国和东京、北京、布鲁塞尔、纽约新设14个外交和发展援助职位，以保障‘太平洋重置顺利开展”。发展援助方面，新西兰在原有基础上大幅提升了对太平洋地区的发展援助规模：最新财政预算案显示，新西兰未来四年将新增援助资金达7.14亿新元（约5亿美元）。2018年，新西兰在传统援助领域之外，还陆续宣布将投入1000万新元支持太平洋媒体发展，未来四年将提供1350万新元支持“太平洋园艺文化和农业市场准入”项目，促进太平洋岛国产品出口等。2018年11月，外长彼得斯宣布“重置”计划提速，新增1000万新元“太平洋赋能资金”支持正式援助项目之外的文化体育外交等活动。安全上，新西兰在2018年国防战略政策声明中宣布，新西兰将购买四架P-8s海上巡逻机，维护地区安全。在气候变化方面，总理阿德恩在纽约宣布新西兰将在未来四年内将全球气候变化融资承诺金额提升至3亿新元。

二是与美、日、澳等合作增多。在“重置”政策框架下，新西兰大大加强了与传统合作伙伴在太平洋事务上的合作力度。2018年3月，外长彼得斯访澳期间坦言，“这是1945年以来澳新两国在太平洋合作最紧要的时刻”。彼得斯在出席日本与太平洋岛国峰会期间向日本首相安倍晋三提出期待在“重置”背景下与日本加强太平洋合作。2018年11月，美日澳新四国签署协定，将共同资助巴布亚新几内亚电力建设、共同致力于太平洋地区互联网通信建设等。12月，彼得斯赴美访问，与美副总统彭斯、国务卿蓬佩奥会谈，并在乔治敦大学发表《太平洋伙伴关系》主旨演讲，强调共同的价值观和民主传统，呼吁与美国加强在太平洋地区合作。彼得斯表示，在地区挑战和不确定性增加的情况下，新西兰“毫不遮掩地请求美国更多参与”太平洋事务，尤其是在南太平洋地区“寻求美国的更多支持”。此外，新西兰希望与美国、澳大利亚、日本、英国、法国等在太平洋地区有传统和历史联系的国家加强合作，维护地区民主和“基于规则的秩序”稳定。

中国则被新西兰视为“新参与者”，新西兰表示将在有效、透明、可持续等条件下与中国合作。作为首个与中国签署“一带一路”合作协议的发达国家，新西兰的太平洋“重置”可能还需要更多地体现出如何与中国合作的思考。

（作者为中国现代国际关系研究院东南亚与大洋洲研究所助理研究员）