关于耕地团聚的探索与思考

周齐铭

家庭联产承包责任制是我国现阶段的一项基本经济制度。自全面推行这项制度以来，极大地释放了农民的潜能，深刻地改变了我国农村面貌，产生了积极而深远的影响。成为不可以、不能够动摇的稳定基石。但是，随着农村劳动力的减少，与这项制度相伴随形的农村土地零散化、碎片化，土地产出低效化等问题也逐渐凸显，而与之应对的政策措施滞后于现代农业的要求，已然成为乡村振兴的一道坎。围绕破解这一难题，近几年我们在四川中部丘陵地区资阳市的3个贫困村进行了一些实践和探索，通过承包权归集（入股）、重新竞标获权的方式，有效地实现了耕地（主要指承包地，下同）的团聚，劳动效率、经营效益也相应提升。

农村土地承包现状及难题

资阳市农民人均拥有耕地0.96亩，户均2.8亩。在上世纪80年代实行农村家庭联产承包责任制之初，为了体现公平原则，将耕地分为3级9等，远近插花，好中差搭配，整田整土划割为若干小块分到农户，导致每家每户承包经营的耕地零散分布。调查样本中，每户平均有8.3块田土，距离住家地也远近不一。随着城镇化进程加快，农村外出务工人员增多，在家的“留守农户”接手耕种亲友乡邻的承包地，使地块分布更加零散。如雁江区石岭镇一农户，耕种14個人的责任地，共计42块田土，最远的一块耕地离住家地3公里；丰裕镇一户农民3.5亩旱地被划分成20块，最小的一块地只密植了4株蜜橘。

如此分散的土地，给农业生产带来了诸多不便，更谈不上现代化。一是增大了劳作半径，大量的时间和精力浪费在来回的折腾中，个别离家较远、条件稍差的地块已经成为负担，被迫撂荒；二是难以进行机械作业，耕作效率低；三是增加基础设施建设的难度；四是产业结构调整相互掣肘；五是种养结合的农业循环经济模式难以有效运行；六是对外土地流转涉及农户多，难以协商一致；七是地块分割产生了较多不能耕作的边界，浪费了耕地资源。

“耕地团聚”模式的设想和路径

调研发现，虽然群众意识到了承包地散碎化的各种弊端，也有将土地“集零为整”的愿望，但缺乏系统性解决方案和具体路径，缺乏组织者，久久不能突破。如，农户间相互可以进行土地调换，但各怀心思，效果有限；外部业主整体流转集约经营似有改观，但常常因业主的经营问题难以善终，反而留下后遗症；有的地方探索建立土地合作社，但要么搞成了新的“大锅饭”，要么局限于应对产权转移或对外流转。

鉴于此，我们在广泛调研、听取民意的基础上，提出了“零存整取，开展耕地团聚工程”试点的构想：以自然村（社）为单位，以农民自愿为前提，农户的耕地承包经营权全部入股，农户再各取所需，成片竞标经营。

具体流程如下：

①申权——张榜公布现有承包地的面积、边界，进一步重申明确各农户的承包经营权和自留地使用权。

②委托——在不改变土地经营权和农业用途的情况下，以书面协议形式，每户农民将所有土地经营权委托（若称入股，需办理公司或合作社的相关手续）给所在村民小组。

③定级——为了鼓励在家务农的农民，村民小组将每块田土依据其等级好坏定出50斤—200斤稻谷/年不等的较低的基准价。

④申报——每家农户申报所需田、土面积，事先协调，确保需要的农户都有耕地经营。

⑤竞标——召开村民大会，对田、土分别竞标。农户按照事先排好的顺序，按申报的面积，选择连片的耕地。如果多家农户看中同一块田土，就实行竞标；如果没有发生竞标，则按照最初定出的基准价计算。

⑥核算——村民小组决算出每户委托出的、新竞标经营的田地面积和等级对应价值的实物（稻谷），确定每家农户每年的找补数，并于每年底兑现。

“耕地团聚”模式的试点案例

我们先后在联系扶贫的简阳市望水乡黑水寺村，乐至县中天镇泰岳村、茅沟村开展试点。经过与干部群众交流，在每个村选择了村民愿望迫切、干部工作得力、涉及田土面积适中的一个社进行相同模式的试点。

以泰岳村1社情况为例详述：该社现有农户36户，总人口127人。举家外出打工15户，建档立卡贫困户14户，在家人口83人，其中贫困人口42人。耕地面积162.9亩，其中：田73.5亩，土89.4亩。

2017年初，村社组织干部经过充分酝酿，反复协商，制定了《泰岳村1社耕地团聚经营试点管理办法》《农村土地承包经营权委托流转协议（范本）》《农村土地承包经营权流转经营合同（范本）》。组织镇村干部成立了工作小组，挨家挨户到农民家做动员、解释工作。在与村民们达成一致意见后，全体在家农户签订了《农村土地承包经营权委托流转协议》；外出务工的人员，也一一电话联系好后，邮寄签订《协议》或委托书。村民小组归集经营权后，将原有土地定级编号，在此基础上，顺利召开了村民大会，现场竞标。每家农户基本选择在住家附近的地块竞标。通过自选或受亲朋委托竞标选择获得土地的经营权，当季作物收割后交付，为期3年，并签订了《农村土地承包经营权流转经营合同》。竞标价格大多和基准价一致，部分好田好土产生了竞标现象，最高的土块竞标价高出基准价30斤稻谷。大多数农户的耕地面积和土地二轮承包经营时的面积相当。少数农户通过竞标增加了自己耕作的面积，最多一户达14亩；有的农户劳动力差，不愿耕作，仅保留少量的耕地。新竞得的土地集中成块，并消除了部分原来用作边界的田坎土埂，团聚前共有水田99块68亩，36户耕种，团聚后41块，36户耕种，减少58处田；团聚前旱地140块89亩，团聚后74块，89亩，减少66块。并且每户的几块地都连在一起。以农户尹显斌为例，原有田7块，土9块，共5亩，分散为不相邻的16块，最小的一块土仅0.2亩。经过此轮团聚后，田1块2.2亩、土2块（相邻）2.8亩。

经过团聚，农民最直接的感受就是减少了劳动距离和强度。而且农民大都成片栽种，自觉调整了种植结构。

从长远来看，耕地团聚后能克服耕地零散的诸多弊端。为农户实现适度规模经营，进而实现农业现代化提供了基础条件。

试点从2012年在黑水寺村开始，到2017年泰岳村、茅沟村，几年过去，无负面反应。当初确定试点期为3年，时间已经或即将过去，但尝到甜头的农户均表示自动延续，不愿意走回头路，邻社、邻村都跃跃欲试，乐至县已经号召面上总结推广。

处理好相应关系

开展耕地团聚是在不突破现行农村联产承包责任制的政策框架下很有意义的探索。实践中必须处理好几组关系：

（一）群众意愿和干部意愿的关系。从试点的3个地方看，群众很欢迎，干部缺激情。主要是一开头干部没理解透，怕触碰政策红线。理解透了又怕添麻烦。加上不是“上头”布置的任务，做好了没奖励，做砸了讨霉头。处理这个关系的关键是要有“大官”支持，或者转换成“上级要求”。

（二）承包权和各项补助政策的关系。土地承包经营权长期不变是国家的基本政策，“耕地团聚”不变更农户的承包经营权，只是他们将此权利入股，与政策无悖。部分准备减少经营面积的农户担心各种补贴受影响。解决的办法是，补贴按原来的面积不动。

（三）外出务工农户与“留守农户”的关系。外出务工农户一般都将责任地无偿委托给亲友耕种，竞标承包时，委托方希望能“分红”，受托方怕“无偿变有偿”，所以在家的农民怕既得利益受损，他们容易成为阻力。

解决这个问题的办法是“双委托”，即原有委托关系不变，既委托对方入股，又委托对方竞标，并且两家（或多家）连号竞标，使他们两家（或多家）竞到相邻地块，竞标来的亲友（委托方）的地是否继续无偿委托，则由亲友间自行协商。这样“留守农户”的原有利益不受影响的情况下，更容易实现成片规模经营。

（四）耕地团聚与土地流转的关系。耕地团聚实现了家庭内部耕地的庭院化。在外部的社会资本正在大举“进村”的当下，土地流转已经非常普遍。试点表明团聚与此没有冲突，事实上团聚后的耕地让业主减少谈判，更容易流转。泰岳村团聚过的水田每亩流转费比邻社高50元。

（五）耕地团聚的未来意义。第二轮土地承包经营期限所剩不多了，第三轮承包怎么办？十九大指引的方向是稳定不变。但这种稳定是大原则，具体操作中，是可以参考团聚的办法的。