安徽林业国际合作成效及对当今林业生态建设的借鉴

程鹏

（安徽省林学会，合肥230001）

改革开放40 年，安徽林业发生了巨大变化，不仅森林资源数量迅速增长、质量提升，而且林业生态体系、产业体系和文化体系业已形成，林业发展方式也得到了根本转变，同时建立了林业治理体系，治理能力得到了显著提高。笔者从事林业四十余载，十分有幸赶上改革开放好时代，见证与亲身经历林业建设取得的斐然成效，尤其是参与林业国际合作项目，收获甚多。

1 对外开放，安徽林业国际合作成效显著、特点鲜明

1.1 林业国际合作项目多

改革开放以来，安徽省先后引进与组织实施了双边、多边、民间和企业合作项目四大类49 个，投资总规模32.6 亿元人民币，引进资金总计3.57 亿美元、技术100 多项。同时，全省选派了930 余人次赴国（境）外访问、参加国际会议、留学、培训和合作研究等，接待了来自世界各地的官员、专家、技术人员和志愿者3 200 人次。

1.2 林业国际合作范围广

安徽已与德国、日本、美国、英国、澳大利亚、芬兰、荷兰、葡萄牙、马来西亚、土耳其、韩国、朝鲜、南非等20 多个国家和地区，以及世界银行、联合国开发计划署、全球环境基金会、世界自然保护联盟、国际竹藤组织、德国复兴银行、日本国际协力机构、日中绿化交流基金等10 多个国际和民间组织建立了合作交流关系，内容涉及林木良种、造林、森林可持续经营、森林防火、有害生物防治、绿色产业、木本油料、木材战略储备、生物多样性及湿地保护等诸多领域。

1.3 林业国际合作质量高

安徽在林业国际合作项目建设中，坚持从规划到施工，从栽植到抚育，从管理到监督，严格按照外资项目要求，遵循技术操作规程，确保了项目高标准实施。世行与中德合作项目均被原国家林业局和外方誉为示范项目。

1.4 林业国际合作影响大

安徽林业对外合作的成效，得到了国家各相关部门和外方的充分肯定，在全国乃至国际上影响很大，提升了安徽林业的知名度和影响力。其中世行林业项目被世行、国家财政部指定作为成功案例，在全国推广。中德合作项目，在黄山首次、柏林第二次森林可持续经营国际研讨会及中德森林经营对话会、中德财政林业合作20 周年纪念会、全国林业国际合作工作会议和历次中德南方森林可持续经营框架项目研讨会上，都被作为示范项目广泛推广，不仅首开先河地探索了我省可持续森林经营，而且有力推动了南方森林可持续经营框架体系建设，在中外林业合作史上留下了浓墨重彩的一笔。

2 安徽林业国际合作历程艰辛、意义重大

2.1 国际合作历程艰辛

说历程艰辛，是由于安徽林业国际合作之初，无论是从观念、机制，还是从当时贫困山区的配套资金，以及国际项目的严格管理来说等，都是十分严峻的挑战。我们历尽艰辛，克服了如少数管理者对外资项目存在的模糊认识，管理粗放，质量意识不强以及规划、设计、施工不一致的随意性，配套为“编套”，支付还贷滞后，诚信观念不强等问题与重重困难，终于玉汝于成，按项目标准或国际惯例完成了项目建设任务。

2.2 国际合作意义重大

实施林业国际合作项目推动了安徽林业驶入国际化轨道，示范与引领了安徽现代林业的创新发展。

2.2.1 推动了管理水平的提升

开展林业国际合作，为安徽林业引入了先进的管理。在转变理念方面：项目实施首先打破部门职能界限，多部门协调配合，把林业与社区经济社会发展有机融合，促进人、社会与自然协调发展；在完善机制方面：项目引进参与式规划；实行合同制管理，落实实施主体的责、权、利；实行竞争性招投标采购，报账制拨付资金，“一卡通”支付；实行全过程监测、外部独立审计等。在队伍建设方面：培养了一批既懂林业又熟悉现代林业管理的新型人才，加速了现代管理制度在全省林业建设中的应用。

2.2.2 加快了科技兴林的进程

在林业对外合作交流中，我们坚持把科技成果的取得、推广、应用以及建立各种类型的示范点作为重点，力求利用合作项目辐射带动全省加快科技兴林进程，不断提升林业建设的质量效益。同时，通过多种渠道选派技术人员留学、进修、出访，在项目区及国内外举办培训班等方式，使科技人员和林农现代林业经营技能得到了质的飞跃。

2.2.3 促进了林业发展方式的转变

通过开展国际交流与实施合作项目，成功学习借鉴了他国先进的林业发展理念以及经营管理技术，促进了安徽森林资源由数量扩张向数量、质量并重的转变，并在项目建设中，认真执行环保规程，重视与开展森林可持续经营。项目建设目标打破森林采伐周期和林业生产周期和限定，建立起符合森林可持续发展要求的目标体系；森林经营方式打破了以单一林（树）种人工纯林为主的格局，注重培育多树种混交林，以森林的多功能满足社会的多需求，特别是侧重林下更新、土壤地力、生物多样性的可持续。

2.2.4 弥补了林业资金投入的不足

利用外资最直接的效果是有大量资金流入，缓解了我省林业资金投入的不足，进而优化林业资本形成的数量和质量，最大限度地吸引社会资本参与林业建设，促进了经营主体多元化，带动了规模经营和林业产业的发展，加快了林区基础设施的建设。

3 安徽林业国际合作经验可贵、值得总结

3.1 始终尊重经营主体意愿，凝聚各方力量协调推进

一是科学设定目标。以生态环境改善为前提，以市场调查和分析数据为依据，对目标和营造林树种及其培育目的、栽培模式、营造规模进行科学决策。同时，结合实际，科学划分不同时期的林业建设重点。如中德项目初期以造林为主；到中期，在基本绿化的地区，我们认为提高林分质量更重要，经商德方同意，在全国率先开展森林可持续经营。二是引导群众参与。坚持引入参与式方法，让当地群众了解项目的要求与标准，在规划、施工、抚育等各个环节，充分倾听林农意见，与之讨论、协商，并根据协商结果进行适当调整，既兼顾了项目要求，又最大可能地满足了群众愿望。正是因为在项目中充分考虑群众的意愿和各方要求，才有效地凝聚力量，共同推进项目实施。三是强化培训示范。在项目实施中，注重加强对林农的技能培训，通过举办以操作为主的各类培训和抓点示范，引导林农在实践中逐步更新经营理念、改进方法。四是注重项目结合。尽可能将国内长防林等项目与外资项目结合，实现优势互补。

3.2 始终坚持科学管理,建立健全管理监督机制

我们建立应用了项目管理的十个机制，并在全省加以推广。一是组织管理机制。省、市、县、乡（镇）均成立领导组和项目管理办，负责日常管理和协调解决实施中的重大问题等。二是规划设计管理机制。按照批准的项目总体计划，在土地利用规划上，运用“开放式”方法制定可操作的年度实施计划和作业设计。三是工程管理机制。项目实行招投（议）标和合同管理制，严格实行项目、技术、施工三线责任制和工程监理制。四是资金管理机制。项目资金专户管理，实现报账制和审计制。五是监测机制。成立监测中心，应用项目管理软件和财务软件，实地监测每个小班和每项建设内容，并提交监测报告。六是信息管理机制。建立项目数据库管理系统，及时准确掌握项目进展和实施成效，对项目文件、图表卡、照片、视频资料等分级建档管理。七是奖惩机制。八是示范推广机制。对项目取得的成果，分类建立示范点，组织推广，辐射周边。九是人力资源管理机制。对项目工作人员把好优选关，加强能力、技能培训，建立外资项目用人、培训和管理制度。十是审计制度。建立由国内外审计部门施行的每年独立审计制度，省林业主管部门则组织项目县开展财务互查。

3.3 始终注重引进先进理念和技术，结合实际吸收集成创新

一是在林业理念上引进创新。我们将多功能可持续经营这一现代林业核心运用于项目和森林经营中，并高度重视近自然林业、健康森林等理念的应用。二是在管理理念与方式上引进创新。把合同制、招投标、“一卡通”、独立审计等先进管理方式通过项目吸收集成运用。三是在技术上引进创新。推广不炼山不全垦、重视水土保持、营造混交、复层、异龄林、生物多样性保护、林道建设等先进森林经营技术。同时，不断探索出适合我省运用推广的技术成果。如中德项目，将昔日成片的东至县石灰岩山地生态恢复成郁郁葱葱的森林，成为解决这一世界性难题的范例；中日安徽淮北造林项目探索出石质山造林“七步造林法”，成为我省行业标准。

3.4 始终严格履行合作协议，坚持坦诚互商互信

林业对外合作具有高度的政治性和严肃性，依据双方财政协议制定的一系列项目目标、内容、投入、管理、技术规定和还贷要求等，是中外双方的郑重承诺。在项目实施中，双方始终保持密切沟通，不隐瞒、不回避，从实际出发共同协商解决出现的各类问题，并把信誉作为项目的灵魂，严格按照合同和修订的协议兑现各自的承诺。世行一期项目实现按期足额还贷，受到了外方、财政部的高度赞誉。正是因为双方相互尊重、坦诚相见、讲究信誉，才有效保证了合作的不断深入。

3.5 始终主动构建合作平台，积极履行国际义务

我们主动对接相关国际组织和民间机构等，积极参与国际事务，履行国际公约。黄山风景区轮休封护举措，作为中国履行生物多样性公约主要行动写入《中国履行生物多样性公约第五次国家报告》等。在安徽项目区召开林业国际会议和研讨，开展林业相关政策对话、能力建设、信息交流和试点试验示范等务实活动，展示和宣传安徽省现代林业发展进程和安徽林业有责任、敢担当的形象，为争取更多、更广的合作赢得了机会，获得了赞誉。

4 安徽林业国际合作对当今林业生态建设及扩大开放的借鉴

安徽林业国际合作项目已成为安徽现代林业建设的典范，实践了林业生态、产业、文化三大体系最优化是现代林业建设的方向，体现了以人为本是现代林业建设的基本要求，证实了科技进步和创新是现代林业建设的动力。这些被实践证明为行之有效的成果和经验，是我们进一步扩大开放，深化林业国际合作的宝贵财富，为新时期生态文明林业建设、现代林业经营模式的建立和发展、打造生态建设安徽样板提供了借鉴与启迪。

4.1 对当今林业生态工程的借鉴

（1）生态建设为主，注重参与式规划先行。要把参与式方法向整个项目管理的全过程拓展。

（2）坚持促进农民增收，注重提升社区发展。通过项目带动，不仅推动林业发展，更促进了农村和谐社会的建设，为财政支农、财政扶持生态建设提供了思路和范本，对当前振兴乡村具有重要的启示。

（3）坚持尊重自然规律，注重实用先进技术培训。项目总结的森林可持续经营技术已应用于国家公益林抚育和森林抚育补贴试点项目，以及全省开展的林业增绿增效行动。

（4）坚持科学管理，注重项目的可持续发展。项目实行的责、权、利结合统一，权属清晰，责任具体，利益明确，合同制管理等，提升了各级有效的组织管理能力，保证了项目和其他工程的可持续发展。

（5）坚持项目后评估，注重项目的总结、改进与提高。通过后评估关注项目的可持续性、相关性、有效性和对项目区及周边地区的总体发展影响，提示我们要重视林业重点工程的绩效评价和影响评估。

（6）坚持锐意进取，注重吸收、消化与创新，拓宽项目发展空间，使项目原有成果在新的实践中孕育出新的生机，结出新的丰硕成果。

4.2 对当今扩大林业国际合作的借鉴

坚持林业对外开放与合作，不仅仅是资金的需要，更重要的是先进理论、方法的学习与借鉴。合作形式从以外方为主向部分以我方为主转变；围绕当今安徽林业生态建设中的短板，进一步转变合作观念，扩大合作领域，创新合作模式，不断提升国际合作的水平和效益。

（1）坚持效益第一。这是合作的主要目标，必须突出项目综合效益的发挥与质量的提升。引进外资与加强国际合作，是一个复杂的系统工程，涉及面广，项目准备期与实施周期长，如何统筹三大效益，围绕项目目标，使其综合效益最大化，使项目质量进一步提升，是当今林业国际合作中最重要的落脚点。在坚持生态效益的前提下，统筹考虑经济效益和社会效益，让项目参与者能够获得一定经济利益，让国家和社会获得生态效益。“谁获益，谁买单”。如果项目突出生态效益和社会效益，政府就要买单；如果突出经济效益，项目实施主体就要承担建设费用。

（2）坚持开拓创新。项目实施要敢于突破，不拘泥于现行的管理体制，在实践中创新项目管理体制和机制。生态建设需要政府机制与市场机制的有机结合。在林业生态建设领域存在着严重的市场缺陷，而财政投资林业建设是政府矫正这一市场缺陷最直接的手段。鉴于林业生态外部效益覆盖全球，国际财政合作投资林业项目有其充足的理论依据。国际援助不仅缓解了本国资金短缺问题，更带来了先进的技术和管理理念。安徽中德林业项目的实施验证了政府间的合作是一成功举措。因此，应进一步探索建立发达国家政府援助发展中国家林业建设的长效机制。

（3）坚持为我所用。用“四主”精神开展林业国际合作。即：自主选择林业发展道路。要熟知国情、省情、林情，坚持从实际出发，遵循自然、经济和社会规律，选择适合自己的发展道路。国际金融组织和外国政府贷款机构只是支持者或合作者，我们必须明确自身的主体地位，坚持自主发展权，做到“以我为主、为我所用”。紧密结合国际国内形势发展和生态建设任务需要，自主选择林业发展道路，加强务实合作，实现互利共赢，不断提高国际合作的成效。

自主规划项目建设内容。在提升森林质量，发挥森林综合效益的前提下，从实际出发，充分考虑经营主体的债务负担和财政承受能力、项目综合效益等，本着优先发展原则，现阶段突出林业产业化、森林多功能经营和林农复合生态系统经营，并把竹林、经济林、木本粮油、木材储备林建设等作为重点。在技术措施上，要着重考虑生物多样性及土壤肥力的持续性，实现森林可持续发展。要避免项目建设的盲目性，努力使林业外债形成“借得来、用得好、还得起”的良性循环。

主动做现代林业的示范。引进的合作项目与林业六大工程相比，总量上很小，但其先进理念、严格管理、参与式规划与施工、高密集技术指导和突出能力建设等，对我国建设现代林业具有重要示范作用。如森林可持续经营的国际合作研究、探索森林可持续经营方法和途径等，在理论和实践层面都得到了长足进步。同时与国内各项目间要尝试进行“嫁接”，互相学习借鉴，主动做现代林业的示范。

主动开拓新的合作内容与途径。要积极应对国际林业的热点问题，开展林业国际合作，增强话语权和主动权。以资金、项目合作带动技术、知识合作，充分发挥国际多边或双边援助机构的知识优势，使其有重点、有针对地为林业改革发展提供政策建议。要借助世行等国际多边机构的平台，加强与其他发展中国家的交流与合作。进一步加强与发达国家、国际组织乃至跨国集团公司的合作，创造条件，积极实施林业“走出去”战略。一是拓展贷款合作，为林业发展提供必要的资金、技术和理论支持。二是拓展智力引进，为林业体制机制创新发挥重要借鉴作用。三是主动融入国际社会，为林业发展创造良好的外部空间。

（4）坚持风险管理。项目管理者要有风险意识，如贷款项目就存在还贷能力风险、利率风险、市场风险、管理与技术风险、自然灾害风险，以及垫付资金和配套资金的安全风险。要制定应急机制，加强风险控制，“严把三关”，防患于未然。如在管理风险控制方面，必须建立好森林经营实体，做好森林经营方案与林业政策的对接，严把质量监测关；在技术风险控制方面，对技术复杂的经营模型要先做试点，多试验，缓推广，优先开展成熟的技术模型，开展技术咨询和培训，严把森林经营方案编制关；在贷款安全控制方面，要按价值链做好贷款设计，分散风险，严把森林经营实体和龙头加工企业关。

4.3 当今林业生态文明建设的借鉴

（1）坚持依靠开放与吸收创新相结合，在建立林业适应经济社会绿色发展的新模式上实现突破。深化改革，扩大林业对外开放是加快现代林业建设的成功经验。我们要以习近平新时代生态文明建设思想为指导，结合安徽实际，突出“林长制”改革，瞄准国内外关注的林业碳汇、低碳经济、绿色金融、应对气候变化、生态红线和森林退化、生物质能源、清洁发展机制、森林认证、生命共同体等领域，超前谋划。一方面积极扩大开放，争取新的对外合作；另一方面加大生态投入，立项建设。进一步优化生态建设的环境，在科技兴林与提升服务上下功夫；坚持依靠开放与吸收创新相结合，把引进的理念、技术创新成自己的新方法，转化成实用价值，大力推进现代林业进程，以建立适应经济社会绿色发展的林业新发展模式。

（2）坚持森林资源数量增加和质量提升相结合，在森林可持续经营上实现突破。森林可持续经营是发展现代林业的永恒主题。确保在继续增加森林资源总量的同时，积极借鉴国际上森林经营的先进理念和技术，推广项目区群众创造出来的“造、封、育、管、用”的好经验，加强森林可持续经营，全面提升森林质量，最大限度地发挥森林的综合效益，满足社会的多样化需求。突出森林可持续经营这个重点，积极引进促进森林提质增效、提高林业经营管理水平的合作项目，在项目选择与建设上要注重“生态性”“清洁性”和“可持续发展性”，在全省全面推进森林可持续经营。

（3）坚持培育资源与提高产出相结合，在生态化高效利用和经营生态环境上实现突破。不仅要强化资源的保护、培育，而且必须提高资源的产出率和利用率。要坚持生态优先和市场原则，以满足社会生态产品为首任，积极发展适合我省的多功能林，引导发展木材储备林、原料林、木本生物质能源与油料林和林下经济，加强林产品综合开发利用，要避免木质原料、林产品培育与市场利用脱节，提高林业抵御市场风险的能力；加大多功能林、复合经营、森林休闲康养、森林文化等方面的合作与交流。积极推行“三权分置”“三变”改革，大力发展林业循环经济，在提高资源产出率、利用率的同时，要学会有效经营生态产品与生态环境，推行有偿使用生态环境，在森林生态化利用与经营生态环境上实现突破，拓展绿水青山就是金山银山的有效实现途径，进一步提升林业在促进乡村振兴战略实施、调整农村产业结构、帮助农民增收致富等方面的积极作用。

（致谢：谨以此文纪念安徽省林业改革开放四十周年，并献给为安徽省林业国际合作作出贡献的所有人。青山作证，绿水为鉴，江淮大地上郁郁葱葱的合作成效，将永远铭记所有项目区人民和建设者撒翠播绿的辛勤劳作和奉献！）