应急协同嵌入性关系构建制约因素及建设路径

刘严萍讲师

（天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384）

0 引言

应急实践表明，需求、目标和结构层面的因素使得应急协同活动呈现碎片化，缺乏整体实效。政府和社会组织的关系，契约主义视角视为市场交易关系；法团主义强调依附性质；合作治理视角重视平等伙伴特性；分类控制视角强调政府依据不同情境权变地构建两者间关系[1]。研究表明：彼此了解程度[2]、组织目标差异、优先顺序和处理过程差异[3]、服务对象差异[4]、应急技能差异[5]、系统封闭性对新成员的阻碍[6]、成熟范例、协作理念、组织结构、管理体制、信任程度、信息、意愿、协作稳定性[7-11]、政府监管制度性因素[12-13]等暴露出以上视角共存所导致的协同失效，使得探索新的应急协同模式成为重要的研究课题。“嵌入”一词原指一项事物内生于他事物的客观现象或过程。这个概念由Polanyi引入经济领域，主要集中于解释经济行为与社会结构之间的互嵌性，后逐步应用到产业集群、企业治理等领域，继而拓展到国家与社会、网络与组织等领域。嵌入性理论的提出和发展对于理解人类行为的嵌入性提供分析视角，凸显多元主体嵌入式和互动式管理。国家与社会关系的走向表明社会逐渐从受支配地被动“嵌入”国家转为有意愿地主动“嵌入”国家[14]。本文对构建政府与社会组织应急领域嵌入性关系的制约因素进行了全面分析，并提出针对性建设路径。

1 政府与社会组织应急领域嵌入性关系构建制约因素

1.1 关系认知存在差异

多年的应急实践中，我国政府和社会组织之间在应急领域逐步形成了补充、替代、互补、疏离4种关系。4种关系并存在一定程度上增加了突发事件情境下主体之间应急活动中不必要的矛盾和冲突。一是补充关系在一定程度上打击了社会组织的参与积极性，使得政府对于社会组织在应急领域发挥的作用，所应肩负的功能，易于忽视或者轻视。二是替代关系在实际应急活动中缺少规范性，替代的时机、范围、流程尚未论证清楚，给实际操作带来潜在冲突。三是疏离关系下社会组织参与随意性和临时性较强，不仅带来权责不清、管理困难，而且对于应急资源规划和整合也带来了操作层面的困难，不利于统筹国家、地区各行业各部门的应急资源和行动。对比以上几类关系，社会组织嵌入性关系已经受到关注，表现为互补关系的形成，然而经由体制吸纳与借助契约关系，实现双方应急资源的有效互补的试点还缺少政策评估，尚未成熟。

1.2 关系内容多样失范

政府和社会组织在应急领域的关系内容呈现复杂性，且和地域性、经济社会发展水平有很大的关联，且目前尚未形成明确的、统一的关系内容规范。一是经济社会发展水平地域性差异带来的政府和社会组织应急领域关系多样化、差异化。经济社会发展水平较高的广州等地，采用政府购买应急服务的方式，借助契约关系，形成嵌入式发展关系。而像河南、陕西的一些市县经济社会发展水平较为滞后，尚未启动政府在应急领域对社会组织服务的购买。二是关系内容设计缺少清晰规范。在试行或推行应急领域政府向社会组织购买服务的地域，出现应急需求不清晰，所购买的应急服务较为单一，不能全面有效地覆盖总体需求，导致某些类型的社会组织在应急领域发展迅猛，而其他类型出现一定程度规模萎缩现象。随着突发事件的类型不断攀升，科技、政治经济、社会发展的不断加快，次生事件频度和程度都在增加，需求辨识的参与性较低，可能误导某个地域社会组织在应急类型、规模、分布方面的发展路径。三是对关系内容的信息披露和监控缺失。我国市场经济发展的不完善、信息不对称现象的存在，以及社会监督机制的缺失，使得社会组织之间的竞争处于欠缺公平的状况下，逆向选择和道德风险现象存在较为普遍，对于双方主体的关系质量和健康发展，带来了负面影响。同时也打击了社会组织在应急领域正确发展的积极性，一定程度上误导了其发展路径，误将其发展重心从提升组织核心能力引导向发展和政府的友好关系方面。

1.3 关系维系难以稳控

在以往的应急实践中，社会组织主要在应急响应和应急处置阶段激增，而在应急准备阶段极少受到政府和社会的关注，特别是在善后恢复阶段，普遍出现社会组织被挤出的现象。一是，我国社会组织萌芽和发育较晚，政府在创新税收优惠、慈善抵扣、社会募捐方面的政策方面，还存在理论层面支撑乏力，实践层面经验不足的现实状况，这使得社会资源向社会组织的流动较为有限，大部分在应急领域活动的社会组织，其资金来源、人才扶持、项目培育多依赖于政府。政府拥有的基础权利，使得其占据双方关系的关键话语权，这对于平等角度下的双方关系维系，是潜在的障碍。二是，政府更多关注突发事件发生时或者处置期间，在政府力量不足的方面，社会组织的专业性和积极协同，而并未重视社会组织在应急准备阶段的启动，尤其是在突发事件消减至消失的期间，大部分的善后恢复活动中，社会组织会因缺少合适的项目支持而退出应急过程，这制约了稳定性嵌入性关系的延展，是应急协同临时性表征的关键诱因。三是，偏向性生长成为双方关系持续维系的潜在制约因素之一。我国长期以来，政府只是重视社会组织公共性生长，对于其话语性生长限制或忽视。应急服务是公共服务的一类，出于提供符合公众多样性需求的考虑，政府更多地发展社会组织的公共性生长，而话语性生长给政府权力带来潜在威胁，处于被限制或忽视的局面。

1.4 关系强度难以深化

由于双方主体所拥有权力的不对称性，双方主体在应急领域的关系强度难以在亲密程度、互动频率、合作预期方面进一步深化。一是鉴于政策不完善、自身组织能力有限所导致的社会组织在应急资源方面的社会吸纳能力有限，政治环境所导致的其话语性生长空间有限，使得平等的关系，难以在实际层面达成，加之政府因应急资源占有的优势和公共权力的优势，使得双方信任难以有效树立，导致亲疏程度方面，双方主体若即若离。二是由于政府所掌控的均为骨干应急力量，其受训的专业化程度高、过程严格且应急设备的配给全面，而社会组织掌控的应急力量来自于社会不同行业、不同受教育背景、不同的应急救援经历和经验、不同的家庭经济背景，因此这些因素都制约双方主体嵌入性关系强度，出现因应急目标难以协同、应急预案难以衔接等实际现象，而打击了双方主体互动的频度。三是因社会组织多，部分背后有基金或者民间资本的支持，应急目标有所差异，政府在合作预期方面若达成一致，需要大量的协商，涉及到目标、资源、合作内容、绩效评估、淘汰机制等多方面的整合，需要大量实践和总结。

2 政府与社会组织应急领域嵌入性关系建设路径研究

政府与社会组织应急领域嵌入性关系的建设，必须依靠国家层面出台应急平台建设规范，在此基础上，规范和细化地方应急网络平台的建设，籍此实现以下几个方面的转变：

2.1 重视认知文化嵌入

认知嵌入是指组织长期形成的群体认知对于组织行为的引导或限制[15]。平等基础上的认知嵌入，向文化嵌入发展，是获取可持续协同的前提。一是，政府需要转变观念，全面客观认识并给予应急领域各类社会组织平等的地位，促进公共性和话语性的同步生长。研究表明，主体之间关系的高度平等，对促进应急主体协同起到积极作用。政府给予社会组织参与嵌入性关系建设活动多方面的参与渠道和应急过程的监督权，有助于提升他们作为应急主体的积极性，并发挥社会组织在应急现场信息获取的优势，对应急过程开展客观有效监督。二是，抓住双方关系建构存在的关键问题，如税收优惠的力度和类型、慈善抵扣的前提、社会募捐资格的认定等，借助听证，广泛争取公众意见的基础上，出台相关法规及管理办法等一系列配套政策，促进双方在应急资源、应急需求、应急供给方面统一认知。三是，恢复阶段应急项目的规划和设计，通过沟通协商，统一认识，合理安排双方责任和任务。四是，重视传统价值观、宗教信仰、共有信念、传统惯例的使用以实现社会文化因素对双方行为的制约与影响。

2.2 矫正关系内容引导

政府与社会组织关系内容的多样化，是客观因素决定的，而失范现象是可以经由机制优化来避免的。一是，对于双方主体关系内容的区域多样现象，可以根据应急网络平台上资源和需求的空间分布的实际情况，从政府财政支出的角度，空间上调整国家在区域应急服务社会购买比重的配给分布，以实现应急资源的空间合理分配。同时，从局部而言，地方应急网络平台是国家应急平台的一部分，要从法律法规的角度，论证和调整地方财政支出在应急服务购买方面的比重，提高政府购买公共服务的能力。二是，根据地方应急网络平台所掌握的应急需求变化动态调整双方主体之间的关系内容。地域的自然地理、经济社会处于不断发展中，风险演化导致应急需求不断变动，通过灾情统计、日常监测、社会调查，全面、及时、客观、准确地辨识应急需求极为重要，根据风险现状和应急需求，调整主体间关系内容，例如购买服务的类型、数量、空间分布等，促进地域应急供给方面，政府和社会组织力量的合理匹配。三是，建立和完善信息披露及监控机制。在应急平台的基础上，公开并更新政府与社会组织关系内容的信息，并设立社会监督信息的反馈区，对于应急领域社会组织的资质认证、服务质量评估等进行监控。

2.3 全面保障关系维系

通过政策创新、应急全过程的关系维系、关注社会组织公共性与话语性同步生长等多个角度保障政府与社会组织在应急领域的关系稳定性嵌入。一是，借鉴国外相关管理经验，结合我国具体国情，选择典型的区域，进行创新税收优惠、慈善抵扣、社会募捐方面的政策试点工作，促进社会资源向社会组织的流动，提高其发展的自主性，减少对政府资源的过度依赖。二是，重视应急准备阶段双方关系的建立。课题组对河南、陕西省实地调研发现，社会组织存在整合资源的意愿，对政府存在主导整合过程的诉求。社会组织类型纷繁芜杂，主导性工作，必需由国家政府和地方政府层面肩负，例如出台相关的服务资质认定文件，依据相关的标准、技术规范或强制性要求对服务组织的服务资质进行严格的评定，合格的可以嵌入到本地政府所组建的应急平台网络中，以此作为政府和社会组织应急目标、资源整合的前提基础，开展应急准备方面的优化调整工作。同时，动态跟踪地方应急网络—国家应急网络应急过程项目运行状况，尤其是善后恢复阶段的项目规划、资源投放、评估等进行跟踪管理，且均透明公开。三是，适度放开话语性生长限制，引导社会组织在应急领域的话语性生长，实现公开性和话语性的平衡生长。

2.4 关系强度系统深化

双方主体就亲密程度、互动频率、合作预期的深化共同着力。第一，开展政策创新、适度放松对应急领域社会组织的话语性生长限制之外，政府要重视双方平等的主体关系。第二，通过政策创新引导社会资源向社会组织应急活动方面流动之后，社会组织获取社会资本渠道增多，但是持续获取的推进需要社会组织加强内部控制和管理，优化人力资源、财务管理等多项管理制度，提高社会公信力。随着资源的补充和支撑，加之科学的管理制度，社会组织应急能力将会呈现一定幅度的提升，在人员素质、设备质量、数量、培训演练经费方面，都会较之以往有所改观，这对于提升社会组织和政府之间的应急活动的互动频率，是大有裨益的。第三，在政府借助于应急平台网络推进应急目标及资源整合的进程中，合作质量的提升，应急成效的提高，有助于促进双方合作预期的达成。

3 结论

随着公共安全形势的不断严峻，推进政府和社会组织在应急管理领域的嵌入式协同，已经成为必须。通过文献研究和实地调研分析与总结发现，要将多年应急实践中形成的互补关系推向嵌入式发展，尚面临诸多因素的制约，需要全面采取措施予以保障：

（1）多年实践中形成的4类关系模式并存的现象，使得政府和社会组织双方在应急准备和应急处置过程中，缺少统一的思想和行为引导；由于应急协同内容缺少法律法规规范作为监督和引导的依据，加之各地实际情况各异，目前各地的应急协同内容繁杂多样，成效各异；应急响应和处置阶段应急活动激增，政府和社会组织关系难以有序和稳定化；双方的合作预期、协同强度仍处于较浅层面。

（2）发展应急文化是促进主体之间嵌入式关系发展的基础，建议广泛开展应急文化体系建设和宣教，使得政府、社会组织、公众深化对应急协同的认知，这有助于参与渠道的构建和监督体系的形成和发展；建议系统开展实地调研基础上的供需数据梳理和分析，作为发展嵌入式关系的客观依据，并不断完善和调整各地应急协同内容；建议国家统一开展社会组织应急资质评定及信息公开，引导社会组织自身建设，同时提高社会组织的公信力，进而使其在法律允许的范围内，通过各种方式募集应急资源，减少对政府资源的单方面依赖；建议加大应急管理平台的资金和人才投入，实现平台触角不断延展，通过网络化开展模拟演练和交流，促进双方平等关系的发展、加深和持久。