粤港澳大湾区立法协调机制研究＊

柳建启

在粤港澳大湾区建设中，法律合作应当伴随经济合作同时推进。立法协调是法律合作的重要组成部分，有效的立法协调，有助于化解大湾区的法律冲突，为经济合作的推进提供制度保障。

一、粤港澳大湾区一体化发展需要立法保障

近年来，粤港澳大湾区的经济取得了长足的发展，2016年大湾区GDP约1.4万亿美元，占全国12%，2017年大湾区GDP1.6万亿美元，①粤港澳大湾区研究院.《粤港澳大湾区建设报告(2018)》发布会在广州举行[EB/OL].广东省社会科学院官网：www.gdass.gov.cn/MessageInfo_6413.shtm l，2018年11月20日访问。2018年大湾区GDP16418亿美元。②粤港澳大湾区各城市2018年GDP数据，这张图上都有了![EB/OL].http://www.sohu.com/a/296338727_124712，2019年3月10日访问。2018年9月广深港高铁建成，2018年10月，连接香港、澳门与珠海的港珠澳大桥（世界最长跨海大桥）正式通车。2013年，澳门大学珠海橫琴岛新校区开始招生，澳门特区政府对该校区实施管辖。多项跨区域的重大工程相继完成，这些大工程是粤港澳大湾区一体化发展的重大改革成果。立法应服务和保障改革成果。粤港澳大湾区作为一项国家重大战略，不仅表现在经济方面，更应表现在法制方面。“凡属重大改革都要于法有据”，要“把立法决策与改革决策更好的结合起来”“充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用”。

二、粤港澳大湾区立法协调取得的成果

2019年2月，中共中央、国务院正式公布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，这一纲领性文件对粤港澳大湾区的定位、目标、布局等方面作了全面规划。

粤港澳三地立法协调经过多年努力取得了一定成果。早期有大陆内地与港澳特区签署的《关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称“CEPA”)，后来陆续与港澳签订《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》等多项协议，2018年又签署了《CEPA投资协议》，这些协议均是在“一个国家”框架下推进粤港澳大湾区发展的有力措施。这些立法协调成果大致有以下四类：第一类是经过中央政府或缔约方上级政府批准的区域合作协议。如《泛珠三角区域外经贸合作备忘录》获国务院港澳事务办公室批准，《泛珠三角九省(区)海关积极参与和推动区域合作的十项措施》获海关总署的批准。①参见《泛珠三角九省(区)海关积极参与参与和推动区域合作的十项措施》导言“为使海关更好地参与、支持和推动泛珠三角区域合作，确保货畅其流，守法便利，经泛珠三角九省(区)海关共同研究并报海关总署批准”。第二类合作协议是经过中央政府或缔约方的上级政府备案。如《泛珠三角经济圈九省区暨重庆市道路运输一体化合作发展2003议定书》是在国务院备案。②参见《泛珠三角经济圈九省区暨重庆市道路运输一体化合作发展2003议定书》第8条规定“本协定书一式十一份，十方各执一份，报交通部一份，各方签字后生效。”。第三类，经过中央政府或缔约方上级政府参与的区域合作协议。参与形式既包括作为缔约主体的参与，也包括缔结过程的参与和指导性参与。第四类，完全地方自主的粤港澳府际协议。这类区域合作协议没有中央政府的批准和备案，主要涉及能源交通、农业水利、科教文卫体旅、投资贸易、工商质监、食品药品、法律服务等诸多领域。

三、粤港澳大湾区立法协调存在的挑战

在国家多部门及广东地方政府的共同努力下，粤港澳大湾区的立法协调取得了一定成果，但如何跨越法律制度的冲突依然存在诸多挑战。

（一）大湾区分属于三个法域，缺乏法律冲突的协调机制

由于历史原因，香港法律体系属于英美法系，澳门适用葡萄牙法律制度。港澳回归后，继续保留原有的与基本法不冲突的法律制度，三个法域的存在导致内地与港澳特区法律天然存在诸多冲突，这很大程度上影响粤港澳大湾区的一体化发展。另外，在粤港澳系列合作协议中没有设置有效的纠纷解决机制，内地与港澳之间的司法协助也难以突破。由于法律冲突和缺乏有效纠纷解决机制引发的事件已在部分项目中显现。比如广深港高铁项目“一地两检”引起民众的讨论和关注，使得该基础设施项目演化为政治问题。另一个事件是因港珠澳大桥环评报告引起的香港特区法院司法复核案，尽管最终是特区政府胜诉，但因该诉讼导致大桥施工暂停建造成本大大增加。

（二）大湾区内立法主体多，权限不一

2015年我国《立法法》修改后，粤港澳大湾区内享有立法权的主体增至十二个，包括珠三角的广州等九市、广东省、香港和澳门特别行政区。既有省级立法权主体、市级立法权主体、特别行政区立法权主体，也有授权立法的行政立法主体。粤港澳三地政府权限不一，主要表现为：第一，行政管理权限，港澳特别行政区都享有独立的行政管理权和全国人大及中央人民政府授予的其他权力，而大湾区内其他成员必须在国务院的统一领导下处理本地区行政事务。第二，立法权限不同。港澳特别行政区立法机关可以进行创制性的立法，且制定的法律只需到全国人大常委会备案即可。大湾区的其他立法主体主要进行实施性立法，且制定的地方性法规、规章不得与上位法相抵触，而且设区的市只能在城乡建设管理等三个领域享有立法权，这使得大湾区的立法更加错综复杂，亟需统一的冲突法规范予以协调。

（三）大湾区内跨境合作缺乏明确的法律依据

粤港澳政府之间签订的协议不属于《立法法》规定的法律渊源，且缺乏对各方义务主体的约束措施。《宪法》和《地方组织法》未明确授予各级政府建立跨行政区域合作机制的权力。经国务院批准，粤港澳政府已设立了合作联席会议、联络协调会议，但这种合作在《宪法》《地方组织法》及港澳特区《基本法》上没有明确规定，若一方违反协议难以追究法律责任。

四、国外立法协调经验借鉴

（一）美国大湾区立法协调经验

美国为解决州际间法律的冲突与不协调，大量采用统一示范法的方式：即在美国官方、半官方甚至是民间组织起草的没有产生法律效力的示范法的基础上，各州立法机关制定与示范法相同或相近的法律，使解决州际间冲突的法律统一。美国的州际协定也是解决州际间法律纠纷的一种重要手段，它由协定的各州代表签定，并要求签约州的立法机关批准该协定，对签约州及公民产生约束力。同时在州际协定中规定了执法机构，该机构由签约州推选数量相同的代表组成，每个代表的表决权相同。若一方违反州际协定，给他方造成损害，受害方还可以向联邦最高法院起诉寻求司法救济。

美国旧金山大湾区是世界三大著名湾区之一，湾区内依然存在法律冲突，他们设立“湾区政府协会”来协调解决这种冲突，在“湾区政府协会”下设多个办事机构，其中立法和政府组织委员会的重要职能包括向湾区政府协会推荐立法方案或计划，对湾区立法产生实质性影响。

(二)日本东京湾区

东京湾区以港口航运业与金融业发达著称，主要特点是从国家层面进行规划，突破湾区内行政区划的约束，实现市场和资源的深度融合。日本国会最早制定的《首都圈整备法》，为东京湾区的建设提供了法律保障，后来制定了一系列专门性、补充性的法律，如《首都圈建成区限制工业等的相关法律》《多极分散型国土形成促进法》《创造未来——东京都长期愿景》等。通过制定湾区统一规划，打破各自为政的行政区划格局，实现经济的深度融合，在法律层面为东京湾区的快速健康发展提供了强力保障。

综合上述美国、日本协调处理区际法律冲突的经验，结合粤港澳大湾区的实际，从参照系环境与所需要解决任务的相同性来看，粤港澳大湾区可以选择美国的州际立法为参照系，为构建大湾区的立法协调机制提供可借鉴的参照样本。

五、粤港澳大湾区立法协调机制构建

粤港澳大湾区法律冲突天然存在，很难通过国家制定统一的区域经济合作法来克服内耗、实现优化组合。在我国现行体制下，比较高效可行的做法是建立健全立法协调机制。

（一）明确立法协调主体的合法性是建立健全立法协调机制的前提

粤港澳大湾区构建立法协调机制首先应当解决立法协调主体合法性问题。借鉴美国大湾区的立法经验，确定粤港澳大湾区立法协调的主要形式是区际行政协议。区际行政协议的缔结主体是广东省、珠三角九市、港澳特别行政区的政府机关。建议由全国人大常委会做出决定：授予广东省、广州、深圳、佛山、东莞、珠海、中山、惠州、肇庆、江门、港澳特别行政区在粤港澳大湾区的区域合作权，这一授权为大湾区跨行政区域立法提供合法依据。缔结行政协议的主体也有明确的法律依据。但仅有全国人大常委会的授权还不够，因为这与《地方组织法》《立法法》规定的政府职能存在一定的不协调。建议修改《地方组织法》关于地方政府职能和权限方面的规定，在《宪法》和《地方组织法》中明确地方政府（包括港澳特别行政区政府）缔结地方政府间合作协定的权力。

（二）构建有效运行机制是立法协调的基础

大湾区内立法协调离不开各项具体运行机制，而具体运行机制存在与否以及运行效果如何将直接决定立法协调的效果。

1.专门委员会运行机制。美国州际协定成效显著的一个重要原因是依据协定设置了专门机构进行工作。目前，粤港澳大湾区立法协调进展受影响的重要原因在于没有设立专门的机构进行有效的协调、执行合作方案。建议在粤港澳大湾区设立以委员会制形式的专门机构，这个委员会必须是经过各方协商设定的长期性行政实体，具有一定的权威性，委员会的成员由大湾区十二个立法机关或政府派出专职工作人员组成，各方派出人数相等且具有相同的表决权。委员会应建立完善的工作制度、有固定的专业工作人员，主要职责是组织开展跨行政区域的立法起草工作、形成决议、执行决议、内部监督、解决大湾区内成员纠纷。

2.利益补偿和信息共享机制。为促进大湾区协同发展，有时需要一方作出让步并且利益可能受损，比如为了避免湾区内重复建设导致的过度竞争，需要进行产业结构优化，调整部分地区的产业结构使其利益受损。另外，在环保、基建、土地开发等方面，也会因为整体利益影响部分利益，需要委员会来协调各方的利益，“采取税收优惠或财政补贴等措施，构建公平合理的利益补偿机制”。只有这样各方才会作出妥协或让步，才有合作的基础，立法协调也才能持续。

建立立法信息共享机制在立法协调中非常必要。尽管已有政府信息公开制度，但由于粤港澳之间缺乏信息共享平台，大湾区内政务信息资源难以共享。为节约立法资源，提升立法效率，避免立法冲突，需要建立多渠道的、多层面的立法信息交流共享机制。各方可以通过签订信息共享合作协议及保密责任书，明确各方在信息资源互通共享方面的工作机制，打通行政地区壁垒和部门壁垒，充分发挥信息在立法决策中的作用。

3.交叉备案机制。参照《立法法》备案制度的规定，可考虑在大湾区内建立交叉备案机制。即大湾区内某个立法主体制定的法律除了按照《立法法》规定进行备案外，在法律生效前还须向大湾区内其他立法主体进行备案，避免在湾区内产生新的法律冲突。若备案的法律可能损害一方利益又没有补偿时，可将该问题提交大湾区委员会协调解决。但目前交叉备案制度缺乏法律依据，实际操作存在一定难度。

4.立法协调评估机制。为了考核立法协调活动的运行情况，评估立法协调结果的实施效果，及时发现和解决立法协调过程中遇到的问题，进一步完善各项立法协调运行机制，有必要开展评估活动。科学选取评估对象和评估内容，可围绕合法性、合理性、可操作性等方面进行评估，可以采用社会调查、定量分析等评估形式，但为了客观公正，应当委托第三方专业机构进行评估。如果评估发现立法协调运行机制或立法协调结果存在问题，大湾区专门委员会需及时采取相应措施解决问题。

（三）健全程序机制是立法协调的必然要求

立法协调作为立法权行使的一部分，应有严格的程序保障其合法运行。否则容易产生权力的滥用甚至滋生腐败。粤港澳大湾区立法协调的程序，应大致包括以下几个步骤:第一，由各方行政首长进行会面磋商。第二，召开立法协调联席会议，研究立法协调工作。第三，广泛调研、征求民意，制定初步框架协议。第四，各方充分协商形成正式文本。第五，向全国人大征求意见并修改完善。第六，向全国人大常委会备案。第七，大湾区各方立法机关负责人代表签署公布生效。

（四）完善争议解决机制是立法协调的保障

为妥善处理立法协调产生的争议，需要建立一种机制来保障争议得到合法有效解决，这种争议解决机制建议“以协商为主、以法律规范为辅”，其基本操作流程是：当产生争议时，由争议各方协商解决，既可以自行协商，也可以有第三方参与协商。若各方能协商一致，则该争议处理程序终结。若无法协商一致，则需启动工作组解决争议的程序，工作组提出解决方案后提交专门委员会决定，如果对专门委员会的决定不服，可以向最高人民法院提起诉讼。争议解决机制的具体操作流程如下：第一步，争议各方协商。如果一方违反协议对另一方造成损害或者在立法协调过程中产生争议，各方应本着大湾区一体化发展的宗旨进行友好协商或调解。既可以是争议各方单独协商，也可以在第三方的参与下协商，亦可以是在专门委员会或利益无关的第三方主持下进行调解，不管是哪种协商或调解，都应当遵循平等自愿原则。若各方协商达成共识，则协商程序终了。若争议各方在规定的期限内协商无果，则任何一方可以请求启动工作组程序。第二步，启动工作组程序。工作组是专门委员会的下设机构，负责协调各方利益并独立提出解决方案。首先，应明确工作组的成员构成、资格、选定。其次，应明确工作组的职责、争议受理范围和处理程序，最后才进入实质性的调查审议。当争议方申请启动工作组程序时，先选定工作组成员，然后对争议进行调查审议，若申请审议的争议不符合受理范围，告知争议各方通过诉讼或其他方式解决，若争议符合受理范围，则由工作组成员进行调查审议，组织争议各方陈述事实和理由，对证据发表意见。工作组成员专业结构应当多样化，至少应涵盖争议涉及的知识面，工作组以独立的专家身份进行工作以保证争端的公正、专业处理。工作组成员进行调查审议过程中，争议各方仍然可以自行协商或在第三方参与下协商。仍不能协商一致的，由工作组在充分调查审议的基础上提出争议解决方案交给专门委员会决定。第三步，专门委员会最终做出决定。专门委员会对工作组提交的争议解决方案进行审查，根据审查的结果可以做出支持该解决方案的决定，也可以在深入调查的基础上做出其他解决方案的决定。在工作组提交的解决方案只是可选方案之一，不具有强制性，能否被采用则取决于专门委员会协商一致的结果。争议各方若同意该决定，则各方应执行决定。若不同意该决定，则可以在规定期限内向法院提起行政诉讼。第四步，启动行政诉讼程序。若争议方对专门委员会的最终决定仍然不服，可以在规定期限内向最高人民法院提起行政诉讼，若争议各方既不同意专门委员会的决定，也没有向最高人民法院提起行政诉讼，则专门委员会最终决定生效，并具有强制执行效力。若有一方向最高人民法院起诉，则专门委员会的最终决定不生效，各方按照行政诉讼法的规定解决争议。