政府引导基金绩效评价

(兰州财经大学 甘肃 兰州 730020)

创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑，坚持新发展理念，发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，更好推动政府引导基金中政府的推动作用，推动政府引导基金的发展。政府引导基金的发展以企业为主体，政府为导向加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化。在市场发展的推动下，政府通过设立政府引导基金来推动和支持新兴产业的发展。故而本文对政府引导基金的风险及绩效评价进行综述。

一、政府投资引导基金内涵

《关于创业投资引导基金规范设立与运行的指导意见》中明确指出出引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”。李洪江(2010)就这一性质的界定包含三层含义：首先，引导基金是不以赢利为目的的政策性基金，而非商业性基金。这就要求引导基金必须体现政策含义，支持国家鼓励发展的产业进行创新活动。其次，引导基金按市场化有偿方式运作，而不是通过拨款、补贴的无偿方式运作，可以获得一定回报。最后，引导基金用于扶持创业投资企业，而不是直接从事创业投资业务。由此可见，引导基金主要体现国家政策导向，运用市场化运作是为了提高其使用效果，扶持创业投资企业发展但不与民争利。

二、政府投资引导基金的必要性

政府多年以来出台了一系列的文件来规范和发展引导基金，如《关于创业投资引导基金规范设立与运行的指导意见》中明确规定:“引导基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大作用，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本市场失灵问题”。以色列的实践充分证明政府引导基金的杠杆效应。

政府引导基金在全国不断地发展，学者们也对此进行了一些研究，王资燕(2016)通过对国内外政府引导基金相关文献的研究提出政府设立创业投资引导基金对所投企业的早期投资及促进产业发展等方面都起到积极作用，有助于促进创业投资领域的快速健康发展。孙雯、张晓丽、邱峰(2017)研究认为政府引导基金的积极效能有弥补财政资金的不足，形成合力，根据深创投的经验，可为企业提供的资金量更是呈现几何式增长；促进政府职能转变，提高财政资金的使用效益；推动经济结构调整和产业升级转型的重要引擎，为传统产业提供创新发展，迈向产业中高端的“捷径”；部分解决市场失灵问题，助力弱势企业融资。樊轶侠、孙家希(2016)认为发展地方政府引导基金是转变政府职能的要求；是提高政府财政资金使用绩效的要求；是促进实体产业发展的要求；提升企业融资能力的要求。以前人的研究为鉴，我认为政府引导投资基金有助于推动经济的发展，使创业企业、新兴企业能够得到更好的发展。

三、政府投资引导基金存在的问题与可持续发展

国内政府投资引导基金的发展历史仅有二十多年，所以发展过程中存在很多的问题，首先，关于政府引导基金的监督与管理的问题，政府在《关于创业投资引导基金规范设立与运行的指导意见》对基金的管理部分提出应当建立项目公示制度，接受引导基金的监督，确保基金运作的公开性。在风险控制方面，建立健全业绩激励机制和风险约束机制，制定相应的退出机制。孙雯、张晓丽、邱峰(2017)提出利用行政监督、第三方监督、基金管理人情况上报、绩效考核评价等多种方法，加强投后管理。

(一)政府引导基金发展过程中存在的问题。王资燕(2016)提出国内的基金绩效评价分析具有较强的地域性，部分研究的实证分析没有体现出政府引导基金的“引导”性。孙雯等基于数据分析得出经济发达的东部地区引导基金设立密集，而中西部欠发达地区相对较少，但单只规模大。樊轶侠、孙家希(2016)认为政府干预色彩太浓，基金政策性目标与商业性目标不协调，并给提出的建议是建立让利机制，实现激励相容。

(二)政府引导基金信息不对称、委托代理问题。李洪江(2010)认为创业投资家的信息多于创业资本家的信息，创业企业家的信息多于创业投资家的信息。创业投资市场的信息不对称加重了逆向选择和道德风险。创业投资运行过程中存在创业投资家与创业资本家之间、创业投资家与创业企业家之间的双重委托-代理关系。两个方面加剧了市场失灵，政府创业投资引导基金中政府的参与和支持是对市场失灵的一种矫正。李万寿(2006)等认为除了双重委托，还有政府与创业投资引导基金职能部门之间的委托代理关系。张燕(2016)通过政府引导基金绩效评价案例的解读提出政府引导基金有四个行为主体——政府、出资人代表、基金管理者、投资对象，它们之间具有多重委托代理关系。“出资人代表”代表政府与社会资本共同成立基金，它们之间具有委托代理关系；专业基金管理受托对政府引导基金进行管理，基金投资者与管理者具有委托代理关系；基金管理者将资金投向投资对象，由投资对象对资金进行运作，它们之间具有委托代理关系，因此，绩效评价必须关注和厘清政府引导基金的多层次委托代理关系，才能科学、客观地分析A市政府引导基金，避免信息不对称等问题的产生。孙雯、张晓丽、邱峰(2017)提出建立大数据平台，整合法院判决、工商注册、企业纳税、信用等级、企业财务数据等信用信息，缓解因信息不对称导致的投资风险。

(三)政府引导基金的可持续发展。李洪江(2010)提出必须对引导基金的运用加强管理，提高基金运用效益，减少基金损失，如对选择创业投资机构、对投资份额限制、要求优先分配权和清偿权以及加强对合作企业资金使用的监管等做出规定。也必须要求引导基金尽可能保值增值，保值增值的衡量指标可以用引导基金价值指标，引导基金现有价值与引导基金的原值之比称为引导基金价值指标，将该指标的年度考核控制在-30%至30%之间以使引导基金持续发展下去。李洪江和鲍晓燕(2011)在建立政府方向指标中提出因为创业企业在种子期和起步期的成功率很低，若投入太多，可能会造成政府引导基金的巨大亏损，继而影响引导基金的可持续发展，所以引导基金投入创业企业的资金应适度(30%-50%)，由此产生的风险也由政府和创业投资机构共同承担。

四、政府引导基金绩效评价的指标构建

政府引导基金绩效评价是全面分析影响基金投资管理的内外部因素、基金管理公司履约能力及可信任程度、基金的业绩表现等数据后作出的统计和总结，作为投资者选择基金、作出决策的参照标准，或为其他信息使用者提供参考的一种评价方法。各国各政府对政府引导基金的绩效评价有不同的研究和结论。

政府创业投资引导基金最早兴起于国外，所以国外研究早于国内研究。国外学者对政府引导基金绩效评价的研究有：David B.Audretsch(2002)等人首次开始关注对政府引导基金绩效评价问题，他们对美国国防部设立的SBIC的绩效进行了定性研究，分析SBIC对创新和商业化、创业行为、社会收益以及经济回报等方面的影响。以色列的YOZMA基金属于政府出资的产业引导基金，为高科技的发展提供援助，Anthony Bartzokas,Sunil Mani(2004)从系统进化角度评估了以色列Yozma方案。评价指标包括：与政府风险投资基金相关的退出数量、IPO/M&A比例、成功比例、基于现有创业投资基金修改过的成功比例、管理的总资本、最佳退出、知名的投资者或者战略伙伴是否投资创业投资公司、创业投资的引导作用。该研究将引导基金的引导作用和示范效应纳入评估指标，是一个创新。对于德国的创业投资引导基金运作情况，Dirk Schilder(2006)从项目筛选过程、投资行为以及管理咨询服务方面进行比较，认为其为当地创业企业提供了资金、管理等方面的支持，实现了引导基金的价值。澳大利亚政府创新投资基金IIF成立于1997年，在运作了十年后，Douglas Cumming(2007)尝试建立一个指标体系对IIF的绩效进行评价，指标包括：起步期与早期投资、对高新技术企业的投资、分阶段投资、辛迪加联合投资、投资组合的规模、退出方式的效果、以IPO方式退出时的股价回。

国内学者对政府引导基金绩效评价的研究有：我国学者研究基金绩效评价源于2008年政府发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运行的指导意见》。继而李洪江(2010)参考公共财政支出绩效考核评价指标体系，结合《关于创业投资引导基金规范设立与运行的指导意见》提出了5项具体考核指标：政府产业导向指标、政府支持方向指标、引导基金的杠杆效应指标、引导基金价值指标、引导基金的风险控制效果指标。刘春晓、刘红涛、孟兆辉(2015)运用层次分析法和TOPSIS法对北京市新兴产业创业投资引导基金进行实证分析，客观地反映了原始数据的结构与内在联系，强化了评价的客观性，并为其他政府创业投资引导参股基金的绩效评价提供了借鉴作用。王赫一(2012)基于规模收益可变的超效率DEA方法对我国基金市场上的72只基金2005年至2011年绩效进行分析评价的同时，以此为依据应用双向表法对其绩效进行了检验。发现基金绩效在“牛市”与“熊市”时存在很强的持续性，而在市场波动剧烈时不具有持续性。为我国证券基金业的发展提供了理论支撑。

五、政府引导基金绩效评价体系建设

近年来，我国各地方积极对政府引导基金大力支持和建设，在绩效评价研究的基础上，探索绩效评价体系的建设，各地方就本省的情况建立了一些指标，但没有一套科学、合理的创业投资引导基金绩效评价体系。隋微微(2008)就政府创业引导基金建立了一个评价指标体系，她提出该考核指标体系是《关于创业投资引导基金规范设立与运行的指导意见》还未出台，所以尚不能反映文件要求的政策目标取向。邹易等建立了关于创业投资者经营绩效评价的评价体系，该指标体系为设计政府创业投资引导基金绩效评价体系提供了参考。唐瑞(2012)要构建一个符合自身特点、科学合理的政府创投引导基金绩效评价指标体系。今后要努力解决以下三个方面的问题：政府创投引导基金的投资领域有哪些，如何将政府创投引导基金所投资的领域科学的进行分类；引导基金在投入到不同领域、不同行业时具有不同的特点，如何在具有差别的情况下建立通用的绩效评价指标体系；在具体投资环境下，该如何确定出具体合适的评价标准。以广州凯得科技创新投资有限公司为例，通过构建指标体系，进行案例分析，探索一套科学合理的引导基金绩效评价指标体系，为政府创投引导基金的绩效评价提供参考和借鉴。李仁清(2014)从基金政策导向、引导基金成长预期、基金风险控制三个方面，构建重庆科技创业风险投资引导基金的绩效评价体系。赵建刚(2010)在中国政府引导基金发展现状的研究中提出明晰定位，建立完善的绩效评价体系投资绩效评价体系的建立和完善，要从合规、管理、效益等多个维度，全方位、立体地对相关人员和机构进行考核，要努力做到政策效益和经济效益的兼顾。具体合规指标包括对政府引导基金的立项合理性和投资完成程度的评价，管理指标主要包括政府引导基金组织、管理和资金运用等方面的评价，效益指标主要是指对引导基金运行效果以及其对社会影响的评价等。