我国权力运行制约和监督体系建设存在的主要问题探析

孙翱翔 秦颖慧

摘要：当前，我国权力运行制约和监督体系建设仍然存在诸多不容忽视的问题，主要包括：权力运行不够公开透明;权力配置不够科学;权力运行制约和监督主体缺乏独立性和权威性;不同制约和监督主体之间权责不清;权力运行制约和监督运行方向单一、内容和对象不够全面;民主与法治发展水平不高。由于这些问题客观存在，导致我国反腐败斗争虽然取得很大成效，但形势依然严峻复杂。只有切实解决以上问题，才能确保权力得到正确运行，才能实现干部清正、政府清廉、政治清明的宏伟目标。

关键词：权力运行：制约监督：主要问题

文章编号：978-7-80736-771-0（2019）01-113-04

健全权力运行制约和监督体系，是权力正确运行的重要保证。党的十八届三中全会《决定》提出，强化权力运行制约和监督体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。党的十九大报告指出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。目前，我国已经形成了较为系统的权力运行制约和监督体系，但仍然存在一些不容忽视的问题，进而导致权力腐败问题依然严重。正如十八届中央纪委六次全会所指出，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂。

一、权力运行不够公开透明

公开透明是对权力运行进行制约和监督的前提和基础。近年来，党和政府十分重视权力在阳光下运行，强调要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。然而，由于受多种因素的影响，权力运行不公开不透明的现象仍然较为突出。具体表现在：第一，缺乏公开信息的积极性和主动性，没有真正树立起公开理念，形式主义地对待公开。长期以来形成的相对封闭的权力运行机制具有很强的惯性，一些领导干部权力私有化、人格化观念根深蒂固，他们习惯于权力封闭运行，习惯于信息内部传播，没有真正理解信息的权利归属。有的领导干部平时不认真公开，上级来检查时就形式主义地公开一下。第二，信息公开的不全面、不及时，公开的内容流于形式。这主要表现在以下几方面：一是有选择性地公开信息，对自己有利的就公开，对自己不利或有可能被看出问题的信息就不公开：二是避重就轻，权力运行的关键信息、核心信息公开不够。一些地方、部门，尽管也在搞政务公开，但公开表面事项的多、公开深层次的问题少。比如不少部门公开的信息大都限于部门职能、机构设置、业务办理须知等事务性程序性内容，而群众关心的重大事项的决策、资金的使用、干部人事权的行使等内容难以做到公开透明：三是公开的信息不够详细具体，很多只是粗线条的公开，比如在财务方面，只公开一些总数据，不公开具体的收入和开支项目。办事结果公开的多，事前、事中过程和事后整改公开的少。第三，信息公开的信息化程度不高，保障机制有待健全。在当今信息化时代背景下，政府权力运行应尽可能通过互联网等新兴媒体公开，这既方便群众获取所需要的信息，也促使人民群众对政府权力运行进行监督。然而，客观而言，我国政府运用互联网等新兴媒体公开信息情况并不理想。尽管党政部门一般都建立了网站，但互联网上公开的信息不够全面，一些关键信息、核心信息没有在互联网上公开。还有的政府网站信息长期不更新，最新信息难以通过互联网获取。同时，信息公开的保障机制有待健全。虽然我国已经制定了《中华人民共和国信息公开条例》，但从世界各国的实践来看，用政府条例的形式规范信息公开，层次较低，缺乏权威性，应加快制定《信息公开法》。另外，还存在缺乏专门管理机构和人员、工作人员能力有待加强、经费缺乏保障等问题。

二、权力配置不够科学

科学合理配置权力是权力运行制约和监督的关键。权力配置得科学，不但能有效防范权力滥用和权力寻租的风险，而且能极大地提高权力运行的效率;反之，如果权力配置得不够科学，不但会出现权力被滥用甚至贪污腐败现象，还由于权力运行不顺畅而导致权力运行效率低下。当前，我国权力配置存在的不足和主要弊端是权力非对称性和过分集中问题。“一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记，什么事情都要第一书记挂帅，拍板。……往往因此变成个人领导。”“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”邓小平所讲的这一弊端，客观地说并没有发生根本性变化。具体而言，我国权力配置存在的不足主要有：

一是政府与市场、社会权力边界问题。我国是一个有着几千年封建集权统治历史的国家，再加上建国后长期实行计划经济体制和高度集权的政治体制，政府对企业和社会大包大揽，属于“全能型”政府。伴随着我国社会主义市场经济体制改革，政企分开、政社分开越来越受到重视并成为改革方向。然而，政府对企业、对社会干预过多的问题仍然存在。同时，一些领域还存在监管不到位问题。

二是黨政权力关系问题。鉴于中国共产党在我国政治生活中特殊重要地位，党和政府权力的合理划分是科学配置权力的关键。过去，无论是政界还是理论界，在探讨党政关系时主要针对党政不分的弊端。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中，一针见血地指出党政不分的弊端。他强调，以往在中央和地方之间有过多次分权，但由于“每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题”而成效不大，从而使党和政府之间职权不清。同时，需要指出的是，与西方国家执政党不同，中国共产党既是执政党又是领导党，是中国特色社会主义事业领导核心。在中国，各级政府都是在党的领导下行使权力、开展工作，党和政府的关系无论在范围上还是程度上都十分密切。因此，科学合理配置权力必须统筹党政关系，而不能将党内权力配置、政府各部门之间权力配置分开进行。

三是决策权、执行权和监督权之间没有形成相互制约。在现代民主社会，设立公共权力的目的是为了维护公共利益，应该用来为人民服务。然而，公共权力要靠人去行使，一旦掌握公共权力的人滥用权力，就会导致权力异化，就可能用来谋取私利。正如法国启蒙思想家孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”西方资本主义国家为了防止滥用权力，普遍实行“三权分立”。我国作为人民民主专政的社会主义国家，虽然不能搞“三权分立”，但也必须进行分权。邓小平多次强调“不能搬用西方那一套所谓的民主，不能搬用他们的三权鼎立。”“我们历史上多次过分强调党的集中统一，……很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权”。在我国，要建立科学的权力配置机制，应从决策权、执行权、监督权这个角度出发划分权力，统筹考虑三权如何在现有的党、政权力主体和架构基础上进行调整。目前来看，三权的划分和运行尚存在许多不足，主要表现在：第一，从党内权力配置来看，权力过分集中于各级党委，特别是党的常务委员会，造成党内权力配置失衡。虽然从党章上看，党的权力机关是党的各级代表大会，但由于作为党内决策机关的各级代表大会几年才召开一次，因此各级党委自然成为既是决策机关又是执行机关，而行使党内监督权的纪委也在党委的领导之下（双重领导体制），于是各级党委集党内三权于一身，成为党组织中唯一领导机关。在这种体制下，党内权力配置是失衡的，必然导致权力运行中防错纠偏功能软弱无力，纪委对同级党委的监督也难以有效开展。第二，从政权机关权力配置来看，政府行使的权力过大。从宪法上看，人大作为我国的权力机关，拥有立法权、人事任免权、重大事项决定权和监督权。“一府两院”由人大产生，对人大负责并接受人大监督。然而，由于人大每次召开的时间较短等诸多因素，各级政府在现实中享有很大的权力，而人大对政府的监督由于种种原因难以到位。各级法院、检察院由于在人、财、物等方面依靠地方党政机关，也难以形成对政府有效监督。当然，根据党的十八届三中、四中全会的部署，省以下法院、检察院人、财、物逐步实现统一管理，这一情况将会逐渐改变。第三，从政府部门内部权力配置来看，决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的格局仍未形成。各级政府作为人大的执行机关，自身也享有一定的决策权，实践中执行机关与决策机关往往是同一部门，或者执行机关是决策机关的下属部门。虽然各级政府部门都有专门的监督机关、审计机关，但由于监督机关和审计机关都是各级政府的下属部门，因此难以对各级政府的决策及其执行形成有效的监督。第四，从党政机关的权力配置来看，没有统筹协调设计党委和政府机关的决策权、执行权和监督权。由上文可知，无论是党内还是政权机关权力配置，都可以划分为决策权、执行权和监督权。同时，在现实中，还存在党政机关共同决策、执行和监督的现象。如果不统筹考虑党政机关的决策权、执行权和监督权，将不可避免导致权责不清等问题。

四是中央与地方权力划分问题。权力配置既包括国家权力的横向配置，也包括权力的纵向配置，即权力在各层级党政机关间的配置，特别是中央与地方权力划分问题。科学合理划分中央与地方权力，既能使中央与地方之间形成相互监督与制约的关系，又能充分发挥中央与地方积极性，特别是能够充分调动地方政府的积极性。我国宪法对中央与地方权力划分作出了原则性规定，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。同时，宪法和相关组织法对中央与地方机关的权限也作出了明确规定。然而，由于缺乏统一且具体的法律规范，我国中央与地方之间的权力处于不稳定状态，中央与地方权力关系主要依靠中央的意志，以致出现地方政府“一收就死，一放就乱”的结果。之所以出现这种局面，主要是因为我国中央与地方关系没有实现法治化，没有具体法律规范明确划分中央与地方各自权限。在现代民主社会，中央与地方分权、地方享有一定的自主权是各国普遍做法。我国正在进行的简政放权改革，也将增加地方政府的职权。关键是要加强监督特别是对地方政府的监督，这样就能解决“一收就死，一放就乱”的问题。

三、权力运行制约和监督主体缺乏独立性和权威性

科学合理配置权力必须通过分权达到以权制权，建立权威性的监督机构。邓小平强调科学配置权力必须建立强有力的监督机构，不仅要“让群众和党员监督干部，特别是领导干部”，而且“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”，“党的纪律检查委员会和政府的监察委员会要建立和加强起来，这是反对官僚主义、命令主义，监督党员遵纪守法的重要武器”。一般说来，权力制约和监督活动的顺利进行，必须以监督主体具有相对独立性和权威性为基本前提条件。然而，从现行权力运行体制来看，监督主体大多受制于监督客体而缺乏必要的独立性和权威性。从党内监督来看，同级党委和纪委之间是上下级关系，纪委难以对同级党委主要领导进行有效制约和监督。如党章第43条规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”从人大监督来看，人大作为我国权力机关，监督权是其一项主要权力。“但目前人大监督是法律地位高而实际地位低。理论上应有的权力与现实中实有的权力有差距，人大监督制约的法规还不完善，力度不够机构还不健全，强度也不够手段不配套，深度不够，尚未真正体现人大作为权力机关对行政机关应有的监督权。”同时，现行财政体制也严重制约着人大对政府的监督。我国财政管理权从属于行政权力，是行政权力的一部分。这种财政管理体制方便了政府使用国家财政，却形成了行政权用财政权制约国家权力机关的不正常现象。其直接后果是政府在财力上影响着人大的活动，包括人大的监督活动。从司法监督来看，人民法院和人民检察院通过行使审判权、检查权对行政机关进行监督。然而由于司法机关在人财物等方面依赖于同级党政机关，如果司法权力有悖于政府意图，那么司法机关的经费就难以保障，司法机关干部提拔就会受到影响，因此，司法权力往往不得不求助于党政权力。各单位内部的监督机构由于接受单位的直接领导，更是难以对本单位形成有效监督。

四、不同制约和监督主体之间权责不清

制约和监督主体多元化是现代民主政治发展的结果。但多元化的权力制约和监督机制在实践中要发挥其应有的功效，离不开整体的协调一致。目前，我国已经形成了较为系统全面而又多元的权力制约和监督体系，包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、人民政协民主监督、舆论监督、群众监督等若干个相对独立的监督系统。但是，在监督实践中，我国整个权力制约和监督体系及其运行机制呈现统散并存的局面，没有一个统领机构去统筹协调各监督机构的工作。在具体运行过程中，各监督系统职责权限不清，职能交叉重复，相互之间缺乏必要的协调机制，这就难免造成相互推委扯皮现象，甚至可能造成案件遗漏，一些违法人员得不到查处，也容易导致各监督机构为了工作业绩而争抢查办大案要案，从而使监督效率大大下降，严重降低了监督机构的权威性，弱化了我国社会主义权力制约和监督体系及其运行机制的整体功效。

五、权力运行制约和监督运行方向单一、内容和对象不够全面

“一个健全的民主社会，其权力监督的指向应当是自上而下的监督、平行监督和自下而上的监督这三者平行配置、有机统一。”可是，从我国监督权配置和运行现状来看，以单向性的自上而下的监督为主。这一监督方式在我国传统权力监督的运行中一直居于主导地位。在建国初期又适应了我国中央集权的政治模式，导致监督结构失衡，许多环节出现监督空挡。自下而上的监督比较薄弱，监督渠道少、功能萎缩、步履维艰、难以奏效。同级监督主体大多受制于监督客体，监督难免显得软弱无力。自上而下的监督相对比较容易实现，也较为有力，但由于相距较远，监督效果并不十分理想。综合上述三种监督形式，有专家将其总结为“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难。”同时，监督对象和内容没有实现全覆盖，存在选择性监督，使得一些手握重权的干部成为制约监督的盲区，特别是对党政“一把手”的权力监督，始终是个薄弱环节，至今也未找到有效的对策。在具体监督过程中，监督机构还不同程度地存在“五多五少”的问题，即：“监督违法违纪多，监督决策失误、工作失误少;事后审查多，日常渗透少;具体微观事项监督多，全面宏观控制少;对事的监督多，对人的监督少;行使任免权多，行使弹劾权少。”

六、民主与法治发展水平不高

民主是监督的基础和前提，没有民主就难以对权力运行形成有效的监督。与洛克、孟德斯鸠等资产阶级启蒙思想家强调不同政府部门之间的权力制约和监督不同，马克思、恩格斯更加强调人民群众对国家机关及其工作人员的监督和制约。毛泽东对黄炎培提出的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”周期率问题，他满怀信心地说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”新中国成立后特别是改革开放以来，我们党更加深刻认识到发展民主对党的建设和社会主义现代化建设事业的极端重要性，认识到“党内民主是党的生命”、“人民民主是社会主义的生命”。然而，无庸讳言，我国民主的发展还不尽如人意，这直接影响了权力运行制约和监督的进程。正如有学者指出：“当前一个不争的事实是，党内民主制度建设已严重滞后于改革、发展、稳定的实践。”党内民主和人民民主发展滞后对监督的消极影响主要体现在权力“腐败行为总是以侵犯民主权利为前提的。”包含党内民主和人民民主在内的我国民主政治建设，主要在三个领域展开，这就是党内民主、基层民主与人大民主。而这三个领域，目前都还存在不少问题。党内民主方面，广大党员的民主权利还没有得到有效保障，直选仅在基层（乡镇党委和基层党支部）试点，党的各级代表大会及其委员会作为党的各级领导机关，其作用未能得到充分发挥，权力高度集中于常委会及党委书记，党代表常任制虽已试点多年，仍然没有大范围推广，表明其实践效果并不令人十分满意。基层民主在中国民主政治发展中取得了令人注目的成就，但仍然存在不少问题，如传统宗族势力对某些乡村选举产生重大影响，选举过程中存在“走过场”甚至拉票、贿选等问题，村民大会或村民代表大会作用未能得到充分发挥，权力往往集中在少数几个村干部手中，村民民主监督意识薄弱，一些基层党组织和基层自治组织之间的关系不够和谐。人大民主方面，人大代表的直接选举长期停留在县（区）一级，多层级的间接选举一定程度上影响了人民的民主权利。选举过程中存在“走过场”问题，一些地方存在“内定”、“陪选”和其他选举舞弊情况。部分人大代表的参政水平不够高，少数人大代表的综合素质有待提高，个别人大代表的“黑社会化”令人震惊。各级人大对“一府两院”的监督还很不够，人大本身的宪法地位还未能充分彰显，人大作用发挥还有较大提升空间。

法治的核心价值在于约束公共权力，保护公民权利。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，但还不够完善，法治发展水平不高。一是一些重要的约束公权力行使的法律尚未制定。比如，宪法规定公民对国家机关及其工作人员享有批评、建议等权利，但这些权利的行使缺少具体法律支撑：通过程序设定控制公权力是制约和监督公权力的重要途径，但我国至今仍未出台统一的行政程序法。同时，相比较国家法律体系而言，党内法规体系的健全和完善显得更加迫切，以规范和约束各級党组织和党员干部行使权力。二是法律实施效果不佳，法律缺乏应有的权威性。宪法规定公民有选举权和被选举权，但在现实中往往存在“走过场”的现象，党章中规定的党员的选举权、被选举权也存在类似问题。同时，在执法领域存在有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题。司法领域存在的司法不公、司法公信力不高问题也十分突出。三是部分党员干部和社会公众法治意识淡薄。一些党员干部未能树立“权为民所有、权为民所赋、权为民所用、权为民所控”的理念，甚至少数党员干部还存在“权大于法”的特权思想。同时，社会公众法治意识不强，未能自觉运用法律手段和法治方式监督公权力的行使。