浅析国家监察体制改革中的宪法问题

邓莉君

摘 要：国家监察体制改革是为了建立统一的具有权威的公权利监督机制，为我国进一步开展反腐败工作奠定坚实基础。在总结当前已有的试点经验基础上，国家监察体制改革工作已在全国推进并于完善之中。此项改革属关乎我国政治体系变化的重大政治改革，应当符合宪法、法律相关规定。从宪法学的角度分析，国家监察体制改革还存在若干问题，宪法依据不够充分，部分内容的合宪性问题值得进一步探讨。国家监察体制改革涉及修宪、修法、立法等方面，應以宪法为根本点，保证国家监察体制的正当性及合宪性。

关键词：国家监察体制改革;宪法

根据党中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，为在全国推进国家监察体制改革探索累积经验，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定：“在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作”;2017年6月，第十二届全国人大常委会第二十八次会议，首次审议监察法草案;2017年11月，国家监察法草案首次公布，并向社会征求意见。随后，党的十九大报告中又明确提出“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”，可见国家监察体制改革工作正在稳步开展之中。深化国家监察体制改革的目标：是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一的、权威高效的监察体系，建立新的监察委员会是对公权力进行系统全面的监督。根据中共中央发布的方案而公布的试点决定来看，授权试点国家监察体制改革的主体为全国人大常委会，依照我国宪法相关规定，全国人大常委会授权国家监察体制试点改革，终止刑诉法、民诉法、行政法里面相关条款符合宪法规范吗？在国家监察体制改革中，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织构架，明确监察委员会职能职责，《监察法（草案）》中的监察委员会属于一个全新的国家机构，从宪法学角度来看，我国现目前是“一府两院”的权利体系，这个新的国家机构的设立是否符合宪法规定是有待考察的。国家监察体制改革属于重大政治改革，应于宪有据、于法有据，从制定主体、内容上应具有正当性和合宪性。

一、全国人大常委会授权监察体制改革试点的宪法问题思考

国家监察体制改革首先面临是否具有宪法依据的问题。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“重大改革要于法有据”，“所有立法体现宪法精神”，成立监察委员会是一项重大的政治改革，属于“重大”改革事项，必须具有明确的合法性和合宪性。

我国党规不能直接向社会颁布实施，只能约束党内人员，若党的意志需推广施行，应由党规通过法定程序转化为国法，才能得以普遍遵行。在此项改革中，全国人大常委会即是依据党的决定制定的相关试点方案，并授权开展国家监察体制改革试点工作。依据我国《宪法》第六十二条规定，全国人民代表大会行使下列职权：（一）修改宪法;（二）监督宪法的实施;（三）制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。《宪法》第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施;（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;（三）在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触;（四）解释法律。由此可知全国人大有权制定我国相关基本法律，全国人大常委会有权制定除应由全国人大制定的基本法律以外的一般法律。从监察法草案的内容可知，设立的国家监察委员会是一个全新的国家机构，是存在于我国全国人民代表大会之下的，与我国“一府两院”的地位平等的国家机构，并且此次改革属于重大政治改革事项，根据宪法规定，全国人大有权制定和修改有关刑事、民事、国家机构和其他基本法律，即全国人大可制修关于国家机构的法律，此国家机构是特指现行已有的还是可增加一个全新的国家机构，由全国人民代表大会来组织实施尚有合宪解释的余地，而授权此项改革试点工作的主体为全国人大常委会，从宪法及其他法律的规范内容来看，缺乏“法”的依据与基础。

全国人大常委会通过的国家监察体制改革试点工作的决定中提出，在北京市、山西省、浙江省暂时调整或者暂时停止适用刑诉法、民诉法、行政法相关内容。宪法虽赋予全国人大常委会有权在全国人大闭会期间，在不与全国人大制定的法律的基本原则相抵触的情况下，对全国人大制定的法律可进行部分补充和修改，但暂时调整和暂时停止适用不同于修改，停止适用属于立法行为，应该由全国人民代表大会决定，全国人大常委会授权这一举措缺乏宪法依据。

二、监察委员会地位的宪法问题思考

我国《宪法》第三章明文列举了我国国家机构的类型，形成了“一府两院”的权力结构体系，从《监察法（草案）》第二章有关监察机关的规定来看，监察体制形成了独立于“一府两院”的监察机构（监察委员会）。从监察委员会是最高国家监察机关，由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作，监察委员会对全国人民代表大会及其常委会负责并接受监督，监察机关独立行使监察权等规定，可看出监察委员会的地位类似于我国法院、检察院。建立一个全新的监察机关涉及我国权力配置结构的变动，属于我国政体的变化，因此在现行宪法不修改前就开展监察体制改革工作，建立监察委员会有违宪法之嫌。

一个国家在其长期发展过程中，在一段时间内，其政体与宪法应该是稳定、保持不变的，若要改变国家政体，那么必须遵循作为国家根本大法的宪法的有关规定，政体发生变化应以修宪为前提。政体变化是指政体中的基本板块和非基本板块发生变化，又有板块的增减和大小调整之分。政体变化一般应以修宪为前提，但修宪不一定都涉及政体变化。政体中有关基本板块的增减属于实质性政体变化，如立法、司法、国家元首，在我国现行权力体制下建立监察机关即属于基本板块的增加，属于政体变化。根据《监察法（草案）》可知，监察机关与我国的“一府两院”一样，由人大产生并对其负责、受其监督，说明它与“一府两院”有相同地位，建立监察委员会相当于在我国人民代表大会内部产生了一个新的机关，但现目前我国宪法全文没有涉及监察体制这一独立的制度之说，因此建立监察委员会需要以修宪为前提。我国将权力分为立法权、司法权、行政权，监察机关享有的监察权专属于我国全新的机关，这种权力配置不符合于我国现行宪法所制定的权力结构，在没有修改宪法之前就开展监察体制改革活动不符合宪法规定。

三、监察机关的性质的宪法问题思考

我国基本政权是人民代表大会制度，我国是人民主权国家，国家的一切权力属于人民，国家有保障人民权利的义务，国家的每一个机构都有其特定职能，对人民负责，为人民服务。在监察体制改革中，应明确监察机关的性质，保证实现人民主权的宪法原则。监察委员会由人民代表大会产生并对其负责，应该服务于人民，反映的应该是人民的意志，由此看来应将监察委员会定位为民意机关，但监察体制中的监督、调查、惩罚等措施的实施程序与我国司法程序有异曲同工之处，因此也可称之为准司法机关。新设立的监察委员会与“一府两院”享有同等地位，看起来虽独立于政府，但其行政性质不容小觑，它的监督对象、调查方式等内容都体现了行政的特点，其又不属于行政系统内部机关，不具有纯粹的行政性。监察体制是我国反腐败机制中的重要一环，依据该监察法律开展一系列活动，约束所有享有公权力的人民，一旦有违反监察法律的职员都将受到该法律的惩罚，这是对公权力的一种监督，可以称之为治权机关，但监察体制不是服务于权力，而应服务于人民。监察委员会由人民代表大会产生并对其负责，监察委员会应反映人民的意志，监察程序与我国司法程序有相似之处，司法具有公正性，制定监察程序过程中可借鉴我国成熟的司法系统，做到公平、公正，监察体制又具有行政性，总的来看，监察委员会具有混合性和多元性，兼具民意性质和司法性质。明确监察机关的性质，才能在往后的监察系统构建过程中更好地设计监察体制的蓝图，也能保障实现宪法中关于人民主权的基本原则。

四、国家监察体制改革如何符合宪法的思考

前文所述，监察委员会的设立无疑是在人民代表大会内部建立了一个全新的机构，此举措涉及我国政体的变化，而政体的变化应该以修宪为前提，保证该体制的建立符合我国宪法规定，做到于法有据、于宪有据。

（一）是否应该修改宪法

一国的政体应该是保持稳定的，政体发生变化，那么应修改宪法，明确并巩固新政体。有些国家的宪法对政体的某些基本板块的变化进行了一定的限制，例如法国、意大利等国家的宪法将“共和政体”列入修宪禁区，即禁止做这类政体的修改，不得把共和政体修改为专制政体。政体是历史发展的选择，现在存在的政体必定是最符合这个国家、民族和谐发展的政体，不得轻易变动。设立监察委员会涉及国家政体的变化，因此仅仅是通过修改法律是不够的。我们可以借鉴国外相关经验，在明确监察委员会的性质后，进一步分析此增加项是否将打破我国人民民主专政政体的平静，参考西方国家一般的修宪禁區，在确切保障我国人民主权的情况下，保证监察委体制改革合宪，需要修改宪法。

（二）涉及修宪的方式和程序

我国宪法的修改分为部分修改（修正案）和全面修改两种形式，涉及政体变化就应该以修宪为前提，但我们应选择如何修改？全面修改还是部分修改？我国宪法具有长久的历史，一国的宪法更应该是扎实稳定，不应随意进行大幅度修改。宪法乃国之重典，牵一发而动全身，尤其是全面修宪程序的启动，务必谨慎稳妥;即使需要修宪，也宜采用修正案的方式进行。在涉及宪法基本原则、主要内容等根本性、全局性的问题需要进行大幅度的宪法改动时，可能需要进行全面修改，一般情况下的宪法的修改以部分修改为主，因此，此次设立监察委员会，属于全国人大之下的一个独立的国家机构，在《宪法》第三章的国家机构篇进行部分修改足矣，新增一个同“一府两院”地位相同的国家机构，采用部分修改更合适。宪法修改的程序应严格遵守我国宪法的明文规定，向社会公布，听取民众意见，科学修宪，不宜操之过急，慢工出细活，通过长时间的深思熟虑，对监察体制有更加深刻的认识再来进行宪法修改，其后的稳定性、适用性更强。

（三）修宪的内容

宪法中所规定的我国各个国家机构的内容大致包括该机构的性质、地位、组织体系、上下级关系、组成人员、内部体制、任期、职权职责等内容，若将监察委员会入宪，可参考我国已有的国家机构的宪法条款设计。监察委员会属于一个全新的机构，等同于我国“一府两院”的地位。监察委员会具有一定的独立性，更像我国检察系统，检察一体对外独立，而不是像法院系统那样每个法院甚至每个法官也有独立性，因此在监察系统设立过程中，为使得监察工作更加高效，应确保上下级之间的领导关系。还应明确我国监察分级制度，现目前我国监察体制改革试点在省、市、县三处设立监察委员会，监察机关是监督公权力的特殊机关，在总结现行监察体制试点工作的经验后，结合我国国情，设立三级监察体制更为合适还是仅在省或者省、市设立比较合适，监察权这一大权不宜直接生搬硬套我国其他国家机构的布置，否则权力滥用的后果难以想象。

五、结语

我国政体是人民代表大会制度，一切权力属于人民，一切国家机构为人民负责、受人民监督，监察委员会同样应遵循人民主权原则，以人民为中心。监察体制改革应具有合法性和合宪性，在我国设立一个新的国家机构，涉及政体的变化，应以修宪为前提。现试点工作正在开展之中，有关条件还不太成熟，试点地区要加强调查研究，审慎稳妥推进改革，整合资源、调整结构，进行长时间的试点观察，总结经验并吸收以往相似的改革经验，对修宪内容慎重考虑。改革需要实践的考察，我国的现目前已经开始监察体制的试点工作，相信在实践的检验下，制定出有我国特色的监察体制指日可待，建立一个行之有效的监察体系，更好的监督公权力，保障人民权利，为国家效力，为社会服务，使改革取得人民群众满意的实效。

参考文献：

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