将人居质量作为国家空间治理之“纲”

文图︱王富海

1 引言

党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾1见2017年10月18日《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。。坚持以人民为中心的发展思想，满足人民对美好生活的向往和实现人的全面发展，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的根本目的2见吴良镛先生在“中国城市百人论坛2019年会”上的主旨报告“人居高质量发展与城乡治理现代化”。。美好生活的基础是美好人居。改革开放以来中国快速的城市化进程一直改变着城乡关系和大中小城市格局，人居形态处于剧烈变动中。国家在新时代将人居环境的高质量发展作为重要的工作目标，应当放到国土空间治理中得到积极的落实。

当前，以国土空间规划改革为主要抓手的国家空间治理主要遵循着“生态文明体制建设”和“治理现代化建设”的双线逻辑，侧重彰显空间治理对象的生态属性，以及强化规划的空间治理工具属性[1]。但作为一项涉及广泛、影响深远的顶层制度创新，国家空间治理不仅要有严谨精巧的逻辑设计，也更需要准确全面的价值引领——实现人居环境的高质量发展自是其中不可或缺的一项。正如吴良镛先生所指出的，“为今之计，宜乎自觉运用人居思想，探索城乡治理现代化的途径，实现人居环境的高质量发展，为国家治理体系与治理能力现代化提供人居路径”3同2。。因此，通过人居质量的视角，如何去看待和推动国家空间治理，是一个非常值得探讨的命题。

2 国家空间治理应以人居质量为基本前提

2.1 国家空间治理的工作中心转移

1987年，党的十三大报告指出，“现阶段社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，确立了“以经济建设为中心”的发展路线方针。此后30多年来，随着改革开放的不断深化，我国工业化和城市化进程逐渐加快，经济社会发展取得了举世瞩目的骄人成就。在这个过程中，我国建立起了以经济为导向的制度体系。张五常认为，以县际竞争为代表的地区间竞争，是中国改革开放以来经济迅猛发展的根本原因[2]。而这个“最有增长效率的制度”的核心在于土地使用权的自由转让。在以GDP考核、财政包干制为主体的官僚激励体系（即所谓的“唯GDP论”）手中，“土地财政”制度——由城市土地国有、征地拆迁补偿、国有土地招拍挂、土地用途管制、土地划拨制度、中央—地方分税制和中央地方事权划分等一系列规则共同构成[3]——是最有效的经济发展工具，城市是最重要的经济发展平台，城市“公司化经营”[4]是最主流的空间管理模式。

表现在规划上，发展规划以产业为导向，重目标、有考核、想落地；城市规划以开发为重点，管建设、重技术、轻管理；土地利用规划以建设用地指标为核心，强管理、重保护、轻开发[5]。所有规划政策都围绕着建设用地的使用和控制，但规划实施却各行其是、互为掣肘，导致建设用地之上的实际发展处于失序状态，要素空间配置与人的实际需求严重脱节（如产城分离现象，保障性住房因配套条件太差而大量空置，新建公共服务设施远离需求人群等等）。要打破这一局面， “建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”4见《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）。自然成为国家空间治理的应有之义。

当然，随着社会主要矛盾的转化，国家空间治理最大的变化并不是治理工具的变化（建立国土空间规划体系），而是工作中心的变化。后者才是决定性的，会深刻影响前者的改革设计。在党的十九大报告中，生态文明建设被纳入新时代中国特色社会主义思想和基本方略。生态文明建设优先被视为国土空间规划体系构建的核心价值观[6]。而党的第十九届四中全会又进一步指出，“增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求”。生态文明建设自然也应以人为本，是“为人民创造良好生产生活环境”52019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出：“增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求。必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。。因此，实现人居环境的高质量发展应作为国家空间治理的基本目标之一，也是引导国家空间治理制度设计的首要前提。

但是，截至当前，本轮以国土空间规划为抓手的国家空间治理工作，一直被冠之以“生态文明”前提，可能是“失之偏颇”的，容易导致在具体实践中只知“绿水青山就是金山银山”，却不知“绿水青山如何变成金山银山”，甚至出现为了环保考核损害广大人民群众利益的重大工作失误： 2017 年华北地区推进“煤改气（电）”工程失之操切，造成大规模的居民冬季取暖困难的“事故”犹历历在目62017年河北省的煤改气（电）过于激进，工程量超出了预期。年初省委省政府确定的计划是气代煤、电代煤一共完成180万户。结果全年共完成农村气代煤、电代煤253.7万户，其中气代煤是231.8万户，电代煤是21.9万户，导致冬天波及整个华北地区甚至全国的天然气气荒。还有许多住户锅炉拆了，但煤改气工程却没能顺利实施。最终很多地区在冬季出现无法通气或供气不足，严重影响居民正常取暖。。因此，在新时代国家空间治理中，经济、社会、环境三大方面都不可偏废。过去过度强调经济，如今不能单举环境，社会发展、人的发展当为核心。

2.2 聚焦“人居质量”的意义与作用

图1 ︱以人居质量为“纲”响应国家空间治理的变化

人居环境科学是在中国快速城市化过程中建立的少有的重要理论，已经成为改革开放40周年的标志性成果之一72018年12月18日，在庆祝改革开放40周年大会上，吴良镛先生以“人居环境科学的创建者”的贡献接受了党和国家“改革先锋”的表彰。这充分表明，人居环境科学理论与实践已经成为改革开放40周年的标志性成果之一。，但其主要主张在过去以城市为核心载体追求经济发展的实践中难以得到有效发挥。当前，国家调整空间治理的方针、规划和措施，提出大中小城市发展的新格局和城乡关系的新思路，人居环境科学可谓正逢其时，可以成为国土空间规划的重要理论依据，其方法应当是国土空间治理的重要抓手。因此，在国家空间治理中聚焦“人居质量”既是对改革开放40周年成果的延续和创新，也是人居环境科学尽快从“认识论”走向“方法论”的必由之路。

更形象地说，聚焦“人居质量”对于国家空间治理可以起到“锚”的作用。一是坚持以人民为中心的价值观。以人为本、关注民生既是人居环境科学的基本立足点[7]，亦是国家空间治理最核心的价值取向，自国家层面及以下的国土空间规划都必须将实现人居环境的高质量发展作为最根本的内容。二是符合对复杂对象的认识观。人居环境由自然系统、人类系统、社会系统、居住系统和支撑系统等5个子系统组成，包括全球、区域、城市、社区（村镇）、建筑等5个层次[8]，同时还有硬环境和软环境之分[9]。提升人居质量是一个要平衡各子系统、协调各级层次、兼顾物质与精神的过程，这与国家空间治理具有高度的一致性，后者同样需要“以整体的观念和复杂性科学的观念，从事创造性的研究”8见吴良镛先生2005年1 1 月发表的“城市化·人居环境科学与中国的规划建设实践”。。三是符合“复杂问题有限求解”的方法论。人居环境科学倡导以现实问题为导向，在保留对象复杂性的前提下，进行综合提炼，寻找关键点，也就是事物的“纲”，以期审慎地、切实地解决面临的实际问题。在国家空间治理中，人居质量不仅要上升为与生态文明并列的前提，在现实性上更应当超越生态环境而成为工作重心之“纲” （图1）。

3 建立围绕人居质量的国家空间治理思路

3.1 实事求是地建立多样化的人居质量标准

国家空间治理意味着顶层设计自上而下的方向，需要树立中央意志，建立上下互动的机制，落实到基层治理。在国家治理的过程中，经济发展和环境保护是可以建立“绝对标准”的，GDP 增速要求和环保标准门槛可以“一刀切”，但人居质量标准却应当是多样化的，除了保障基本的生存，也要让人“诗意地栖居在大地上”。不同的自然地理条件、不同的人居类型、不同的经济发展水平、不同的社会文化状态，对人居质量的要求必有差距，或者说是各具特点；对于不同年龄、性别、学历、收入的社会人群，对人居标准的定义和可承受能力也皆不相同9中国现在处于几亿人从农民状态进入市民状态的绝对城镇化过程，文化结构、收入结构是金字塔型而非发达国家的橄榄型。农民赤贫来到城里，大学生无积累地从城市起步，他们可支付的美好人居就是廉租房，就是城中村，因此我相信在相当长的时间内中国城市人居是多元化、多样化、多标准的。。对人居质量搞“统一标准”既不符合人性化原则，还可能带来不必要的经济社会矛盾。

标准的多样性是以人为本的空间治理区别于以经济发展或环境保护为目标的空间治理的一大特征，也是创新空间治理思路的重要切入点。不同的人居质量标准是认识不同空间及其内存在的关系和其他问题的一把钥匙，对不同空间建立适宜的人居质量标准并改善人居质量需要综合性的制度安排。

当前宜尽快评估各级人居环境水平，建立人居质量基本标准。要实事求是地对各级人居聚落（超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、乡村等）的人居现状开展评估，取典型，制标准。人居标准需按照基础保障型和质量提升型分级建立，既体现相对性原则——即美好人居建设的高质量标准不应完全是高消费标准，应该是相对的、包容的、渐进的，可以满足不同人群不同发展阶段的需求，又要与各级政府的事权和政绩相挂钩。同时，人居质量标准不能仅仅是住房和各类公共服务设施的规模体量（如住房面积、小学学位数），还必须包括对运行状态和服务质量的衡量（如住房空置率、学位缺口）。形成分类分级的基本标准后，就能以此为参照，去衡量全国不同区域各级居民点的人居质量，为后续工作奠定扎实的基础。

3.2 科学预测有效引导宏观人口分布

中国从一个8亿农民的国家变成一个8亿城市人口的国家，是40年来一个颠覆性的变化10见吴志强院士在“中国城市百人论坛2018年会”上的演讲“改革开放40年的中国城镇化”。。快速的工业化进程推动了城镇化的发展，广大农村人口因更好的发展机会流向沿海、流向中部、流向城市。“胡焕庸线”以东集聚了全国94%的人口总量、95%的城镇人口总量、 94%的城镇人口增量11见李晓江在2016年“第13届中国城市规划学科发展论坛”上的报告“城镇化空间特征与城镇体系”。。“进城”不仅带来了国民身份的变化，也一并改变了他们对人居环境的需求。除了居住、就业等最基础的生存需求，子女教育、公共医疗、社会福利、人际交往、文化生活等城市公共服务也成为人居环境中的必需（图2）。

面对人居需求在规模、分布和内容上的持续巨变，多年来我们在规划建设上的应对却是被动僵化的。一方面，城市化方针长期坚持中等城市和小城镇战略，有意控制大城市规模12我国城市化战略长期坚持小城镇战略。1980年《全国城市规划工作会议纪要》确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展总方针。直到“九五”（1995-2000年）计划期间才彻底放弃“控制大城市规模”的提法，但仍以小城镇为主。《“十五”（2001-2005年）计划纲要》提出，“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”，同时要求“防止盲目扩大城市规模”。但实际上各地城市化发展并未按照该纲要的思路展开，纷纷强化了大城市的位置。到《“十一五”（2006-2010年）规划纲要》才首次凸显大城市的作用并积极倡导城市群的建设，提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成高效协调可持续的城镇化空间格局”。，与城市化的基本规律和中国的现实趋势严重不符，导致大中小城市以及乡村发展“交替式”地争夺发展资源，人居环境建设供给与实际城乡人口的分布格局不相匹配。另一方面，已与现实脱节的规划千人指标模糊了人居质量的配置标准，过于严格的城市土地用途管制和僵化的土地指标配给制又使城市土地以各种途径趋向盈利用途，制约了人居质量改善的空间和匹配。结果，特大城市超高密度的住房及公共服务资源高度紧张，不少中小城市住宅过剩、使用密度低，而公共配套设施低效利用，广大乡村长期衰败[10-11]。可以说，在过去以经济建设为中心的发展导向下，人居环境未被当作工作重点，人居质量普遍不能满足人民群众的需求。现阶段新型城镇化的核心是人的城镇化，提升人居质量也必须围绕人、跟随人，从宏观上把准城镇化的战略方针，做好人口分布的准确预测并加以科学有效的引导，在此基础上精准制定国家宏观政策，是实现人居环境高质量发展的前提 条件。

图2 ︱“进城”带来的人居环境需求升级

从发达国家的城市化经验来看，既有德国这样相对均衡的以中小城镇为主的高度城镇化模式，也有日本这样高度集中的大都市圈模式，还有美国这样大规模蔓延的大都市区化模式，都可能在整体上达到较高的人居质量水平，但也并存一些问题（如德国无法形成具有顶级竞争力的全球城市，日本偏远地区缺乏发展动力，美国的郊区化和“锈带”问题）。2018年中国常住人口城镇化率近60%，而户籍人口城镇化率刚超过43%。城镇化进程进入增速下降阶段，但人口分布模式远未稳定下来。我们很有必要在国家层面研究未来的人口分布模式，以引导人居环境建设能切实提高在投资阶段的经济效率和在使用阶段的功能效率。不同人口分布模式下均有利弊，选择哪种模式是一项非常关键的全局性战略决策，对选择后可能出现的问题也必须有预判和对策。例如，按目前以京津冀、长三角、珠三角为主培育发展现代化都市圈的战略方针13见国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）。，未来极可能继续扩大“胡焕庸线”两侧的差异，西部地区发展面临的社会问题和生态问题就更需要国家力量来进行弥补。

3.3 积极识别并破除制度性障碍

提升人居质量在很大程度上也是公共政策，自然要受到行政体制、政策机制等因素的影响。例如地方的“割据式”服务，即人居质量与地方经济实力过于挂钩。经济发达的地区，教育、医疗、文化等服务水平都较高，经济不好的地区，各类公共服务都较为落后。这固然是一种“马太效应”，但一些最为基础的公共服务（如义务教育）也存在巨大的区域差异，则是与坚持和完善社会主义制度的根本目的不相匹配的，解决之道当然不能依靠“希望工程”而亟需建立起稳定有效的国家投入（救济）机制。当然，国家也并非没有重视这方面的工作，乡村振兴、扶贫工程等常抓不懈的工作也广泛涉及人居质量的提升，各部委也都有自己的区域政策、转移支付等等。但是，中央部门间的“条条式”屏障又让具体工作落到地方时，容易出现政出多门、互不协调的局面，严重影响人居环境改善的 效果。

针对这些制度性障碍，可以从如下方面着手：

（1）探索建立公共服务及福利制度的双轨制度。类似于目前正在推行的以国家公园为主体的自然保护地体系，可对全国城乡公共服务及福利制度施行“双轨制”，将最基础的人居需求（尤其是义务教育）交由国家直管，提升型需求让地方政府解决，从而保障国民的基本待遇，适当分割人居质量与地方经济的过度捆绑。围绕这一目的，要建立起配套的政策救济机制，以定期现状评估为基础，通过转移支付、购买服务等多种方式，保证经济欠发达地区的人居质量达到基础标准。

（2）建立起房地产税费调节机制，为城市人居环境的维护提供稳定的资金。“民之为道也，有恒产者有恒心”“居必常安，然后求乐”。住房是人居环境中首当其冲的要素，但目前大城市房价高企、“房奴”遍地，中小城镇过度建设、缺乏活力，都严重影响着人居质量。归其到底，饮鸩止渴的地方“土地财政”是造成这种局面的根本原因。解决之道，就是要尽快建立起房地产税收制度，一方面为今后城市人居环境的维护和改善提供稳定的现金流，另一方面可以梯级税率和特别调节的方式平衡大中小城市的人居成本，刺激提高闲置房屋入住率，吸引人口集聚，让未来的人们生活在城乡及大小城市是因为对人居方式的选择而非被人居成本所胁迫。

（3）纠正唯GDP论，将人居质量纳入行政考核要求。完善公共服务，增加公共空间，丰富城市文化，增进民生福祉，实现人居环境的高质量发展是“一切为了人民”执政宗旨的具体体现。当前，地方政府在经济发展目标下，依然存在着对过去片面追求GDP 政绩的“路径依赖”。国家在生态文明体制建设中，已明确了生态文明绩效评价考核和责任追究制度14见2 0 1 5 年9 月 中 共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》。。可参照此做法，将重视人居质量作为地方政府的“行为规范”。在国家层面，也要建立起围绕公共性住房和基础公共服务保障的评估、投入、监督、考核机制。

（4）建立起面向存量管理的规划体制机制，引入市场机制提高人居服务水平。中国城市的建设发展已普遍进入“存量阶段”，但现行的城市规划管理制度多是“增量阶段”所设置的[12]，难以适应新发展阶段下城市人居环境改善的需要。严格的用地性质管制制约了发展新功能、满足新兴需求的可能，强调城市理想空间形态规划和美观优先的高标准设计，以及征地拆迁、推山平田等“净地化”实施，使得城市秩序有余、活力不足，进而影响城市效益的有效发挥。实际上，人居质量是与城市活力休戚相关的，需要建立起面向存量管理的规划体制体系，进一步放宽规划管制，对有利于人居质量提升的改造活动抱以包容的态度，研究施行各种鼓励性政策吸引市场和社会力量共同参与到城市更新当中，促进城市存量空间的自组织 发展。

（5）要做好对未来生产生活方式的前瞻性研究。工业化阶段“人随产业走”，人居环境建设要聚焦生活空间与生产空间的关系；城市崛起后“产业随人走”，人居环境建设开始关注城市中各种提升型生活需求；移动网络时代“产业随需求走”，部分人居服务也逐渐扁平化、去中心化；在可见未来，创新向街区回归，生活逐渐智能化，将深刻影响人居的分布和形态。这既是机遇也是挑战，必须开展前瞻性研究工作，提前在空间上和政策上做出准备。

4 结语

“食以常饱，然后求善。衣必常暖，然后求丽。居必常安，然后求乐”15语出自《说苑·反质》，是刘向引用的《墨子》佚文。。实现人居环境的高质量发展关乎民生福祉，关乎人的全面发展，是中国特色社会主义新时代下极为重要的建设内容。在国家空间治理中，人居质量既体现了目标设计的价值导向，是安于磐石的“锚”，也是制度设计的重要线索，是以一持万 的“纲”。

在全面深刻转型的当下，国土空间规划体系改革方兴未艾，人居实践亦需有更高眼光、更广视角。“不谋全局者，不足谋一隅；不谋万世者，不足谋一时”。只聚焦一城一村一地，不从宏观规律和趋势着眼，就无法积极主动和有创造性地去满足最广大人民群众的人居需求；只囿于规划设计手段，不从体制机制政策角度着手，就无法有效调配各项资源，建立改善提升人居质量的长效机制。我们当以“视天下无一物非我”的气魄和情怀，发展人居理论，推动空间治理，为国家的高质量发展和治理现代化建设贡献更大的力量。