资本管制：大历史与小趋势

雷墨

资本市场的进一步开放，是中美经贸磋商的议题之一，也是中国深化改革的一部分。但这个问题，绝不止是如何改革的技术性问题，甚至都不能说是完全意义上的经济问题。与漫长的人类历史相比，人类经济活动进入资本时代只能算短暂的一瞬。与资本时代的全球经济活动相比，中国对资本市场的驾驭可以说还处于早期阶段。就资本跨境流动问题，结合大历史和小趋势，或许更能理解中国为何选择“审慎管理”。

不可否认，在经济理论和政策决策上，资本管制目前都是一个有争议的话题。总的来说，发达国家与新兴国家、发展中国家在这个问题上的立场存在较为明显的差异。但历史地看，资本管制曾经不是一个问题。它变成“问题”的时间并不长。2008年全球金融危机以来，发达国家内部也出现了不同声音，而且正在演变成政策差异。不过，未来趋势如何目前还难下定论，很可能取决于国际层面经济、政治利益博弈的结果。

大历史

如今关于资本管制的争议，主要集中在其合理性与有效性上，即在理论上是否站得住脚，在现实中是否可行。某种程度上说，这类争议制造了一个话语陷阱—以对资本管制的“负面定性”为前提。比如，尽管2008年金融危机以来，对资本跨境流动的监管和控制事实上已成为很多国家的常态性政策工具，但不管是具体的国家政府还是像国际货币基金组织（IMF）这样权威国际机构，都很少把“资本管制”（Capital Control）作为正式表述，而是称“宏观审慎管理措施”（Macroprudential Measures）。目前“Capital Control”主要出现在媒体报道和学术研究中。国家政府与国际机构在表述上的闪烁其词，本质上说与经济治理没多大关系，更多的是政治因素使然。弄清个中原委，就需要回到如何看待资本跨境流动的“大历史”中。回溯100年来的历史可以发现，跨境资本无监管的自由流动，从来不是历史的必然。资本管制经历了从“正统学说”到“异端邪说”的几轮切换，目前正处于“上位”还是“退潮”的胶着期。

1914年一战爆发前，资本的跨境流动总体来说是没有什么监管的。西欧国家和美国的工业革命，经历了从商品输出到资本输出的阶段。那个历史时期的资本跨境流动，主要与工业原材料和商品的流動相关。用现在的话说，那时的资本流动的主流是服务于实体经济，没有如今这些充满了华尔街精英“智慧”的金融创新。所以，关于那个时期的国际经济问题研究，大多是贸易自由还是保护的话题。那时，资本自由流动成为“正统学说”的另一面，是资本管制根本就没有成为一个话题。

一战后，欧洲经济复苏的需求，推动了对资本流入的需求。资本管制开始进入政府决策视野，是以控制资本外流为主要诉求的。这种情况一直持续到二战爆发。当然，二战期间资本流进、流出严重受阻，非常时期的非常做法，本质上与管制本身关系不大。资本管制在国际层面成为一个话题是在二战末期，准确地说是1944年布雷顿森林体系的建立。这个体系的建立，事实上确立了资本管制的“正统地位”。

1944年，美国财政部副部长亨利·迪克特·怀特与英国财政部顾问约翰·梅纳德·凯恩斯，在商讨战后国际经济秩序时达成两点共识：一是有必要对国际资本流动进行实质性管制，另一个是相关国家在监管上合作才能有效。但他俩也有两点微妙的分歧，怀特主张合作必须是强制性的，而凯恩斯认为应该自愿合作；怀特认为管制应该是解决战后问题的临时性措施，而凯恩斯主张管制应该是永久性特征。

鉴于当时的情况，美英肯定是选择求同存异—先“临时”起来再说。就这样，资本管制成了后来数十年国际经济运作的常态。直到1971年布雷顿森林体系解体前，资本管制都是“正统”。1970年代，欧洲、日本的经济已经崛起，但美国的资本实力依然强势。在美欧的“合力”下，资本自由流动开始成为“正统”，也是所谓“华盛顿共识”的特征之一。与这个过程同时发生的，是资本管制开始被贴上“异端”的标签。

与资本时代的全球经济活动相比，中国对资本市场的驾驭可以说还处于早期阶段。

实质性的变法发生在1970年代末1980年代初。1979年，英国首相撒切尔夫人正式废除资本和外汇管制。当时撒切尔夫人一方面是想借金融实力推动英国经济的升级换代，另一方面也有借资本实力打压劳工团体的政治考虑。也是在1979年，欧共体成立“欧洲货币体系”，在欧洲层面推动解除资本管制。主要推手是德国，但与英国略有不同的是，德国的主要目的是升级欧共体一体化。从那时起，资本项目是否开放，成为加入欧共体的硬性标准之一。

欧洲的做法，与1981年入主白宫的里根总统形成“共振”。但与欧洲以“树标准”的方式柔性推动解除资本管制不同，里根在手法上更强势。最典型的例子就是在1980年代美日贸易谈判中，施压日本开放资本项目。也是从 1980年代开始，被称为发达经济体俱乐部的经合组织（OECD），把解除资本管制作为“入伙”的一个前提条件。冷战结束之初，解除资本管制在国际话语中不仅具有经济合理性，甚至演变成了“政治正确”。

小趋势

1996年，韩国在承诺完全放开资本项目后加入经合组织。1997年，韩国爆发金融危机。这两者之间的因果虽然不能直接划等号，还也没人会否认其中的关联性。更为重要的是，1990年代包括韩国在内的亚洲金融危机，以及此前拉美的金融危机，开始引发对资本自由流动利弊的思考。经济学界出现了越来越多关于资本管制问题的案例分析和理论研究，资本管制的“异端”定性开始遭到质疑。

质疑最明显的表现之一，是“托宾税”重新回到人们的视野。这个税是由美国经济学家詹姆斯·托宾在1972年的一次演讲中首次提出，初衷是通过对外汇交易征税打击投机、狙击热钱。形象的说法是“在飞速运转的国际金融市场中加一些沙子”。但他的这个观点“生不逢时”，随着布雷顿森林体系的解体，资本流动的去监管化逐渐成为主流。托宾曾自嘲说，“‘托宾税石沉大海，没有激起任何涟漪”，主流经济学家都选择了忽视。

在1996年出版的、由数位经济学家撰写的《托宾税：应对金融波动性》一书的序言中，托宾进一步明确了他提出开征“托宾税”的两个目的，一是打击短期投机、保护长期投资，二是确保国家在宏观经济和货币政策上的自主权。他在文中提出，希望1994年的墨西哥金融危机，能打破“市场永远正确”的神话。直到2002年去世前，这位曾获得诺贝尔经济学奖的学者，都一直在为“托宾税”更大范围地进入政策层面而疾呼。

事实上，1990年代拉美和亚洲金融危机后，无论是新兴市场经济体还是发展中国家，都逐渐出台或强化了资本监管措施。这些措施中，大多都有“托宾税”的身影。1998年，美国哈佛大学研究发展问题的经济学家丹尼·罗德里克（他至今都是经济学家中“管制派”的代表性人物之一），在研究新兴经济体的资本管制案例后提出，“我们还没有证据证明资本项目可兑换能解决我们所面临的任何问题，而且有理由认为它只会使问题变得更糟”。

也是在1998年，时任美国财政部副部长的劳伦斯·萨默斯强调说，市场机制是目前世界发现的能使资本优化利用的最好手段。在欧洲方向，世纪之交正是欧洲一体化加速推进期，去监管化正是一体化工程的重要组成部分。尽管IMF对某些国家出于稳定宏观经济需要的资本管制给予了肯定，也提供了一定程度的救助，但明确认定管制只能是权宜之计。市场永远正确的“神话”，仍是美欧在国际层面推动资本项目开放的理论基石。

“神话”一直持续到2008年。金融危机伤及到美欧自身，资本管制才不再那么“邪恶”。2009年9月美国匹兹堡G20峰会上，达成的共识之一就是相关国家在资本流动的监管上进行协调。不过，随着美国金融危机的消退，去监管化的声音重新上位。所谓奥巴马与华尔街的对决，被事实证明只是个传说。广纳华尔街精英入阁的特朗普，不仅从未提资本管制，而且一直在施压进一步放松金融监管。毫无疑问，特朗普会把美国雄厚的金融实力视为内外政策的利器。

但这一次，美国未必是趋势的主导者。2010年、2011年這两年，IMF公布了一系列研究报告，对新兴市场和发展中国家的资本管制给予了正面评价，认定资本管制达到了提升货币政策有效性、稳定汇率、遏制短期投机并促进长期投资的效果。“资本流动管理措施”“审慎宏观管理措施”等说法，也因在这些报告中被频繁提及而成为资本管制的“官方表述”。这些报告，被外界认为是IMF态度转变的信号。值得注意的是，这两年，也是欧债危机发酵、蔓延的两年。

对于某些国家来说，资本管制不仅是最优，而且是唯一选择。

所以，资本管制在欧洲进入政策层面也就不令人奇怪了。2013年，包括德国、法国、意大利等在内的11个欧洲国家（没有英国），组成“政策联盟”商讨在欧洲层面开征“低配版托宾税”（税率从托宾建议的0.5%，降为对股票、证券征税0.1%，对金融衍生品征税0.01%）。不过，因金融市场发展差异与税收分配问题，筹划6年后这项政策还未正式落地。但外界普遍认为，由于德国的强势主导，计划泡汤的可能性并不大。

新特点

1990年代以来，无论在经济学界还是政策领域，资本管制与资本项目自由化，长期都处于极大的争议中。从近年来的趋势看，适度的资本管制正获得越来越多的认可，至少不再像曾经的历史中那样被污名化。某种程度上说，在资本管制问题上，国际社会有了最低限度的共识，即在特定情况下，政府的监管是必要的。而且，与布雷顿森林体系初创时美国把资本管制定性为应急措施不同，如今的监管对某些国家来说已是常态化的政策工具，更倾向于当年凯恩斯所说的“永久特征”。

不过，历史并没有简单地重复，现在的资本管制与历史上有着明显的不同。美国康奈尔大学经济学教授埃斯瓦尔·普拉萨德曾撰文称，没人会严肃地考虑回到1950年代、1960年代严控资本流动的时代，即便是资本管制比较严的中国和印度，也在稳步推进资本项目自由化，但它们也不想走得像美国的自由放任那么远。用某些经济学家的话说，新兴市场国家主要选择的是基于市场规则的、轻触式监管。在大方向上，这与欧洲的政策立场较为接近。

欧洲央行今年2月一份题为《美国第一？全球资本流动的美国中心视角》的报告，通过研究资本跨境流动与国际金融市场波动发现，尽管目前美国的国内政策对国际资本流动的影响比任何单个国家都大，但总体上呈现递减趋势，而欧元区和中国的政策变化，对全球资本流动的影响已经越来越大。从这个意义上说，未来资本项目自由化如何演变，美国或许不再是绝对的主导者。

金融被视为现代经济的血液。从政策逻辑上说，随着经济实力的提升，国家有必要逐步放松资本管制，从更加开放和具有竞争力的资本市场中获取发展动力。而且，资本管制导致的市场扭曲、资源配置效率低等问题，在理论上是站得住脚的。但正如丹尼·罗德里克所说，我们毕竟生活在一个“次优世界”，准确甄别恶意投机行为是不现实的，对于某些国家来说，资本管制不仅是最优，而且是唯一选择。