推进全球治理体系改革

侯喆

全球治理理念的出现适应了冷战结束后，国际社会面对新型复杂形势时处理国际关系的需求。正因如此，在这一理念指导下全球治理体系的建立与改革成为国际社会普遍关注的问题。全球治理体系在参与主体、涉及问题、决策机制等方面都经历了诸多变化。从由主权国家主导到国家、区域组织、非政府机构并存，从关注经济、政治等传统议题到涉及安全、环境、网络等新型议题，从部分国家主导决策到决策机制民主化的诉求，这些变化都要求全球治理体系改革进一步深化。

2018年6月22日至23日在北京召开的中央外事工作会议上，习近平提出，在新时代的中国外交工作中，需要积极推动构建人类命运共同体，积极参与引领全球治理体系改革，打造更加完善的全球伙伴关系网絡，努力开创中国特色大国外交新局面。在跨越国界范围处理全球性问题的过程中，如何通过合理的治理处理全球性事务，构建国际权力新格局是中国外交在新时代不可回避的问题。

一、背景：全球治理体系的改革需求

全球治理理念的兴起源自于冷战结束后国际空间的权力格局变化对处理国际事务的需求。在很长一段时间中，联合国与美国主导了全球治理体系中的诸项事务。而随着治理需求的不断增加、治理主体的多元化和治理事务的不断复杂化，对全球治理体系进行改革的呼声越来越高。

应该认识到，当今世界正处在大发展大变革大调整时期。发展的趋势不可逆转，和平与发展仍旧是当今时代的主题。这种发展不仅涵盖了传统语境中政治、经济、社会的发展，而且涉及了环境、安全等新型议题。有赖于此，在面对发展问题时，多视角、跨领域的讨论与协作是不可逆转的趋势。与发展共依共存的是各领域的大变革与大调整。这些变革与调整源自国际力量对比的日趋平衡、国家间关系的日新月异、国际秩序的变革推进。在这样的时代背景下，全球治理体系的变革更需持续深化。

纵观国际社会的现实，全球治理体系中存在两个不对称的问题，即不可逆转的全球化态势与“逆全球化”动向间存在的不对称，以及大量国际组织的存在及其分散化价值取向之间的不对称。

1.全球化态势与逆全球化动向

全球化态势的不可逆转已经成为世界大多数国家的共识。全球分工的不断拓展与合作的不断深化使得世界范围内经济领域的联结日趋紧密。双边、多边合作的增加与深入、区域一体化的不断拓展、国际组织职能的不断完善带来了全球范围内政治领域合作的增加。经济与政治领域全球化的拓展也对文化领域沟通与交流的不断深化起到了促进作用。在安全、环境、网络等非传统议题上，全球化的深入也使得这些议题能够在更大范围内讨论，从而在更全面的合作框架内协调解决。

但与全球化态势并存的是世界范围内逆全球化的动向。自2016年以来，这种逆全球化的动向愈演愈烈，甚至成为影响现有国际合作与全球治理体系建设的主要障碍。英国脱欧，欧洲的移民、难民问题，特朗普“美国优先”的竞选口号与政治实践，都是逆全球化动向的重要标志。不可否认，全球化对促进世界范围内的整体进步是有益的，但是在全球化过程中，获益更多的群体无疑会比获益较少的群体更加拥护全球化的进程。后者会倾向于将生活的失意归结到全球化。此外，逆全球化思潮中也不可避免地夹杂了从全球化中获得更多利益的诉求。当利益既得者们不再能从全球化过程中获得最大多数的利益时，它们自然而然地走上反对全球化的道路。在这种情况下，建立与全球化新动向相匹配的新游戏规则是唯一的选择。

2.国际组织大量存在及其分散的价值取向

在主权国家之外，国际事务中越来越多的参与者在发挥着作用，国际组织、跨国企业、非政府组织等都是其中的重要组成部分。新的国际行为体层出不穷，使得传统的以国家为边界的治理模式遭遇区域和全球事务的挑战。大量新的国际组织不断出现，与传统国际组织间不免发生价值冲突。分散的价值取向之外，不同的国际组织都或多或少地存在着民主赤字的问题。国际事务参与者之间的分歧日益增多，这些分歧有事务性的，也有结构性的，更有制度性的。事务性的价值冲突尚且能够通过协商予以解决，结构性的矛盾与制度性的价值冲突则亟须在国际空间进行制度与治理的创新。

国际组织间价值取向的分歧与国际力量对比的变化密切相关。在传统的国际组织中，传统大国、强国的话语权毋庸置疑，它们构成了国际组织的核心，也主导着国际事务的讨论与解决。随着新兴大国群体的崛起，争夺话语权的斗争愈演愈烈。同时，区域一体化的不断深入也使得地区以一种整体的角色在国际事务中发挥作用。国家间的合作机制与国际组织内部的合作机制都需要从低效运作的状态中脱离出来，形成价值共识，齐心解决国际问题。全球经济一体化带来跨国公司力量的不断壮大，它们将触角深入到发达国家与发展中国家生产、流通、消费的各个领域，其影响力不容小觑。在消费时代，公司提供的不仅是产品本身，也塑造了个人的消费方式与行为习惯，甚至对社会、政治、文化、生态等领域都产生不可逆转的影响。这些影响有积极的，也有消极的，因此，如何通过引导跨国公司的生产、投资行为来对整个国际社会进行积极影响是亟待解决的问题。

随着全球治理事务的不断涌现，单纯针对逐个问题的分散性的解决机制已经不足以应对全球治理的需求，全球治理的制度性改革成为必然要求。就目前来看，全球治理制度改革的不足引发了全球治理的行动效率低下。各种竞争性的改革国际体系与全球治理的方案没有得到普遍共识，这就需要持续不断的协商与合作。面对全球治理存在的诸多困境，中国试图持续发挥负责任大国的作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。

二、理念先行：共商共建共享的全球治理观

为了应对逆全球化的思潮与国际社会价值取向的分歧，建立新型的共商共建共享的全球治理观是中国为新时代全球治理提出的创新性建议。这一创新理念从国内逐步走向国际舞台，并成为指导中国参与全球治理的全新准则。早在2015年10月，习近平主持中央政治局集体学习时就提出

“要推动全球治理理念创新发展”。而后在2017年9月11日召开的第71届联合国大会上，在深刻探讨联合国在全球治理中的作用问题时，“共商、共建、共享”的全球治理理念被纳入“联合国与全球经济治理”决议中。中国共产党的十九大报告中重申了这一全球治理观，标志着这一理念逐步上升到制度层面。

中国提出的新型全球治理观不仅是指导全球治理的创新理念，也为区域性事务的协商与解决提供了重要参考。在博鳌亚洲论坛2018年4月的年会开幕式上，习近平强调中国将积极参与推动全球治理体系变革，构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体。2018年7月25日，习近平在金砖国家工商论坛上的讲话中提到全球治理体系重塑的必然性，并提出在合作与冲突并存的当今世界建设良好的国际秩序对于所有国家发展的重要意义。其中，全球治理体系的建设对新兴市场国家和发展中国家显得更为重要。因此，不能贸然推倒现行体制，而应该进行增量改革。在2018年9月3日至4日举行的中非合作论坛北京峰会上，建设新的全球治理体系对广大发展中国家的意义被进一步阐发。在“合作共赢，携手构建更加紧密的中非命运共同体”的主题下，新时期中非合作“路线图”被逐渐规划出来。

理念是行动的先导。共商共建共享的全球治理观适应了当今国际社会对全球治理体系改革的新需求。国际空间中对民主化的议事方式、扁平化的管理模式的追求取代了以往将国家主体视为唯一参与者的取向。从国家主体到区域组织，从地区合作机构到全球治理主体，全球治理的参与者从单一到多样，从区域到世界。在这样的背景下，共商共建共享的全球治理观可以很好地指导全球治理参与者的行为。对于不同的参与者来说，如何在维护并最大化国家、组织利益与构建良好的全球治理秩序之间找到平衡点是一个很重要的问题。共商的理念引导全球治理的参与者们以平等协商抹平龃龉不合，共建的理念鼓励参与者们以积极合作取代消极对抗，共享的理念督促参与者们以互利共赢代替独占独享。

伴随着全球治理中参与主体迅速扩展而来的是由主体导向进一步向議题导向的转变。政治、安全、经济、金融、文化、生态、网络等多个领域成为引导全球治理领域大讨论、大变革的重点主题。以议题为导向可以切实提高全球治理的实效，将更多的力量集中到最核心的问题中来。这种导向可以在一定程度上转变以大国为主导的全球治理秩序，将新兴国家日渐提高的国际影响力转变为行动力。传统大国在面对新兴国家对全球治理秩序的冲击时，其改革意愿必然受阻于其既得利益。尽管传统大国的能力与地位决定了它们是全球治理秩序改革的最优主导者，但是让其主动放弃在现有全球体系中的优势地位，让渡权力是非常不现实的。而对于新兴国家来说，以何种杠杆来撬动改革进程也是非常值得深思的。从现实来看，新兴国家更倾向于选择区域性合作的方式来推动全球治理体系的改革进程，因为这样可以适当规避传统大国在国际体系中的主导地位，并充分发挥新兴国家的优势所在。当然，这种选择的最终目标并不是建立一个又一个区域性合作组织，而是为全球治理体系的改革做铺垫。

三、机制建设：新型国际组织与制度的创新与发展

理念指导下的组织与制度的建设是全球治理领域未来的发展需求。共商共建共享的全球治理观并不要求一刀切地结束现有国际秩序，而是希望在新兴国家群体性崛起带来国家实力对比发生变化的今天，全球治理在机制建设上更多地考虑如何同时发挥传统大国的优势，同时激活新兴国家在这一领域的活力。

传统大国、强国在国际事务中曾经做出过不可替代的贡献，盲目地将国际范围内公共产品的提供诉诸新兴国家，一刀切地告别旧制度，并不是聪明之举。合理的做法应该是增量改进，传统大国、强国与新兴国家共商共量，以充分发挥在国际事务中有着丰富经验的传统大国的优势。传统大国主导的国际关系以及在其主导下建立的国际组织在过去的全球治理框架中发挥了重要作用，这种作用尤其体现在对国际秩序的稳定方面。当然，与所有其他性质的组织与机制类似，稳定的负面是过去的国际关系模式与组织带来了某些既得利益群体在一些领域的霸权主义与一家独大，这种趋势最终又会在各国力量对比发生变化的背景下导致国际秩序的不稳定。在这种稳定与不稳定的交替中，在现有国际组织中引入新型的议事机制与协商模式，并寻找新的合作模式是对国际组织本身与各国都有利的选择。

在议题导向的全球治理体系的框架中，不论是传统议题还是新兴议题都要求传统国家与新兴国家共商共建共享，从而在不同国家之间构建起和谐共处的模式。国家之外的以区域性或全球性的国际组织为形态而存在的国际行为体之间也需要寻求共识，并与跨国企业、非政府组织等国际行为体一起共商共建，从而构筑全球治理中各派参与者之间的共识。这些共识的构建须以组织间的默契与协作为根基，并逐渐上升到制度层面。全球治理的体制机制建设最终是要统一到制度建设之中。尤其对于新兴国家来说，在其于全球治理体系中的投票权和话语权提高的前提下，它们参与国际制度顶层设计的方式也发生了变化。各国与各组织都试图充分利用现有的国际框架，实现治理资源的优化配置，克服全球治理的制度改革不足。全球治理中的制度改革涉及制度的设计、实施与评估等多个流程，不可一蹴而就。因为治理事务的广泛化与治理主体的多样化，如何以最优的合作方式达成共识，是传统大国与新兴国家需要共同处理的问题。传统的大国、强国在全球治理体系中的地位是不容动摇的，因此，强化它们在国际体系中角色的积极作用是较为理性的选择。对于新兴国家来说，可以与传统大国、强国合作，选择适合自己的参与方式，利用新兴国家之间的合作机制、其所参加的区域合作组织的影响力来推动全球治理体系的制度建设。

当然，理念的宣导与建设的意愿并不能当然地促成机制建设的成功。在全球治理领域中旧问题未解，新问题层出不穷的情况下，全球治理的机制建设面临着更大的压力。现有机制虽未失灵，但远远无法满足治理需求。但是，想要国家间完全摒弃意识形态领域的矛盾、国家实力方面的差异、国家利益领域的冲突等问题是需要全力引导的。要确立多样性的治理规范，以在各国、各组织共识的基础上形成可供选择的差异性的问题解决方案。这些差异性方案的背后是各方在全球治理的议题、目标和解决方式上的差异。在差异与共识的二元统一中，在全球治理机制建设并完善的过程中，逐渐提高治理效度并实现全球治理的深入发展。

（作者单位：上海社科院）

（责任编辑 矫海霞）