地方政府深化简政放权改革的困境与突破

杨凡

摘   要： 改革越是深入，越需要突出行政系统与环境的互动作用。以“强制性制度变迁”加“摸着石头过河”为组合方式的地方政府简政放权改革，面临着政治、经济、社会和沟通网络等行政环境要素的困境。突破这些困境需要树立整体政府思维、拉近政策制定与落实距离、坚持政务公开、完善联动机制。

关键词： 简政放权; 地方政府; 政府职能; 行政生态学

中图分类号： D630      文献标识码：  A       DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.012

Abstract： The deeper the reform is， the more the interaction between the administrative system and the environment is needed. The reform of streamlining administration and delegating power of local government， which combines“compulsory institutional change” with “crossing the river by touching the stones”， faces the predicament of political， economic， social and communication network elements. To break through these difficulties， we need to set up the overall government thinking， narrow the distance between policy formulation and implementation， adhere to the openness of government affairs， and improve the linkage mechanism.

Key words： streamlining administration and delegating power; local governments;governmental functions; administrative ecology

马克思主义认为，世界是不断运动、变化和发展的过程。从这个层面理解，没有任何一项改革成果能够保证政府的治理永久有效。因此，政府改革的目标应是实现政府治理体系与社会、市场体系之间实现符合时代特征的动态平衡。党的十八大以来，习近平总书记把握时代脉搏、洞察发展大势，提出了一系列改革发展的新理念和新思想。特别是全面深化改革和“五大发展理念”的提出，宣示了将改革进行到底的决心，也明确了新時期的改革要突出协调和平衡。

简政放权改革是我国建国以来重大改革举措，既是直接涉及经济发展和民生保障的综合性改革，又是府际关系调整的重要手段。从我国简政放权发展实践看，地方政府不但是改革的直接获益者，也是在改革过程中破解体制弊端，引领制度创新的关键力量。但需要看到，地方政府的简政放权改革在动力机制上是“强制性制度变迁”，方式上是“摸着石头过河”的渐进式推进。虽然这种组合方式减少了地方政府改革的摩擦，降低了改革成本，提高了改革的效率，但长期政府单边行动，一方面过度消耗了政府资源，另一方面限制了市场和社会组织的发育程度，导致政府治理体系日益封闭，一些深层次的问题和矛盾被累积下来，成为了地方政府深化简政放权改革的阻碍。本文运用行政生态学理论分析框架，在梳理地方政府简政放权改革历程基础上，结合新时期改革的任务，试图提出地方政府深化简政放权改革的路径。

一、理论框架

（一）行政生态学理论回顾

随着科学研究不断发展，原本自然界的生态问题逐渐凸显了社会性。行政生态学是把生态学的理论引入行政学的研究领域，研究行政现象与其周围环境的一门学科。行政生态学是哈佛大学教授高斯（Gaus）首先提出的，我国学者把行政生态学总结为“用研究生命主体与其环境的相互关系和作用的理论与方法来研究行政系统与社会圈的相互关系”。[1]26-29行政生态学理论集大成者是美国学者里格斯（Riggs），在其著作《行政生态学》一书中，里格斯教授运用“结构功能分析”和物理学“光谱分析”的概念，对不同国家行政生态进行分析。里格斯教授把人类社会按发展阶段分为农业社会、过渡型社会和现代工业社会。与农业社会相适应的是溶合型行政模式（Fused Model），这种模式中公共权力混沌统一，既没有专业的行政行为，也没有专职的行政机构;与现代工业社会相适应的是衍射型行政模式（Diffracted Model），这种模式中政府职能明确而清晰，有着细致和专业化的政府机构，行政系统运行高效;从溶合型到衍射型的转变就像一束自然光经过棱镜的折射从而形成不同颜色的彩柱，中间这个棱镜就是与过渡型社会相适应的棱镜型行政模式（Prismatic Model），在这种模式中行政行为已经与其他社会行为分开，专业化的行政机构已经成立，但在具体的行政过程中仍受传统因素的影响，行政效率不高。里格斯教授进一步分析了影响政府行政各种生态学要素，总结出了最主要的五个因素：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。[2]

（二）理论契合度分析

总体来看，行政生态学理论结束了单纯通过行政系统内部分析行政行为的研究方式，强调了行政系统环境的重要性。结合我国的发展实践，运用行政生态学理论分析我国地方政府改革的理论契合度主要表现在以下几个方面：

1. 行政生态学理论在逻辑上符合马克思主义政治学基本观点。行政生态学的主要观点有两点：一是行政系统与周边环境普遍联系，二是政府行政行为会在与经济社会的互动中逐渐专业化。这两种观点在逻辑上符合马克思主义政治辩证法。马克思主义政治辩证法认为：社会政治生活是一个运动的过程，政治和社会发展有着普遍联系，各类政治活动均不能单独存在，它与社会各领域之间有着密切的关系，要解释政治现象，必须放到与政治的其他全部组成因素的联系上。[3]25-27这种逻辑上的一致性，有助于我们运用行政生态学分析社会主义制度下政府行政问题。