加强多元治理 解决民生难题

孙辉

[摘 要]上海市殷行街道通过政企社合作，吸引社会资本参与非机动车库（棚）智能化综合改造，对创新社会治理进行了有益的尝试。具体做法和实践经验对于运用多元治理的视角解决民生难题，具有一定借鉴价值。

[关键词]多元治理;民生;社会治理

2014年全国两会期间，习近平总书记在参加上海代表团讨论时指出：“社会治理核心是人、重心在城乡社区、关键在体制机制创新。”这一年，上海市委将“创新社会治理、加强基层建设”作为一号课题，在广泛调研基础上，起草形成指导上海街镇体制调整改革的“1+6”文件体系。此举被称为我国基层社会治理领域“近20年来最大的一次变革” ①。2018年11月，习近平总书记在上海考察时进一步要求上海“深化社会治理创新”，特别强调要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，更加注重在细微处下功夫、见成效。这些年来，上海基层围绕社会治理开展了一系列的创新探索，这些探索不是简单的就事论事、解决问题，而是充分体现了总书记指示的体制机制创新和“四化”要求。2018年以来，殷行街道结合“不忘初心、牢记使命，勇当新时代排头兵、先行者”大调研中排摸出的老百姓的“急难愁盼”问题，结合街道老旧小区多的实际，借鉴基础设施和公用事业领域常用的BOT模式（建设-运营-移交），通过政企社合作，吸引社会资本参与非机动车库（棚）智能化综合改造，在政府、市场、社会良性互动中，对创新社会治理做出了积极而有益的尝试。本文在客观总结殷行街道这一创新做法基础上，从政府、市场、社会多元合作治理的视角而不是政府一元化的行政思维，分析提出了对老旧社区配套设施改造具有一定借鉴价值的经验启示。

一、为什么要改

1.客观现实的需要

从客观现实看，殷行社区现有非机动车库（棚）193个，大多建于20世纪七八十年代，原来由物业、业委会委托收取管理费，聘请专人负责车库的车辆看管和保安保洁工作。在传统的管理和运行模式下，车库（棚）内物品丢失、车辆被盗事件屡见不鲜;消防安全隐患重重，私拉电线、车库住人（90%以上的传统车棚存在不同程度的“三合一”住人情况，30%以上存在生火做饭情况）、违规摆放液化气钢瓶等现象屡禁不绝，加之管理混乱、容量不足、脏乱差现象严重，非机动车被盗事件、火灾事故等时有发生，与人民群众日益增长的对小区良好治安、安全消防、整洁环境的需要形成越来越大的反差，导致车主与居委、物业的矛盾日益突出，由此引发的信访投诉日趋增多。据统计，近三年来，殷行社区因车库（棚）非机动车停放引发的相关投诉60余件，一定规模火灾事故3起，直接经济损失近30万元 ②。

2.主观方面的要求

近年来，从中央到地方，都对城市管理精细化、智能化提出了明确要求，需要基层积极回应、有效落实。习近平总书记在党的十九大报告中强调，提高社会治理“四化”水平，其中“智能化”就是“四化”之一。《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划（2018-2020）》明确提出，在推进美丽家园项目建设过程中，要按照能改尽改的原则，对小区老旧车库（棚）进行智能化改造 ③。2019年，推进社会治理的智能化也被列入市委相关文件，“为700个住宅小区新增电动自行车充电设施”已经被列入市政府实事项目，并制订了地下、半地下、地上三种车库（棚）改造的实施方案和建设导则。2018年，街道在深入基层开展大调研过程中发现，小区“三驾马车”和广大居民群众对非机动车棚进行智能化改造的呼声也非常强烈。

鉴于以上客观需要和主观要求，殷行街道按照“进出更方便、门禁更智能、车位更合理、监管更安全”的原则，探索对非机动车库（棚）实施智能化改造，消除安全隐患，整治环境脏乱差现象，并根据居民群众提出的意见建议，立足于精细化管理要求，将安装智能门禁、智能消防、智能充电、智能监控等设备作为规定动作。根据不同小区可用场地情况，每个车库（棚）大约可供100-200辆非机动车集约停放和充电，据测算，每个车库（棚）工程改造及相关设备费用共计约10-14万元不等。

二、怎么样改

传统非机动车库（棚）改造有两种模式：一是完全由政府包揽。目前建成小区的车库（棚）改造大多是这种模式，政府安排、政府出资、政府立项（一般是通过相应程序，单独或作为智慧社区项目的一部分，委托企业实施改造）。这也是基于“国家主导下的社会治理” ④使然。这种行政化的推进模式，虽然一时看起来高效，但从长远看容易形成居民的依赖心理，后续的维修保养资金和责任也难以落实。如果是组成专门公司进行维护，政府不仅有建设成本，还需承担车库（棚）存续期间占每年10%建设费用的维护成本。二是由居民全额出资。这主要适用于中高档商品房住宅区，有利于充分发挥居民的主动性和参与热情，但殷行街道住宅小区房屋结构以系统公房、售后公房、征收安置房为主，住宅小区工薪阶层、中低收入人群占比较大，居民出资的阻力大，沟通成本高。

针对上述两难选择，街道打破行政化思维，通过多元治理，创新体制机制，引入社会资本，创造性地探索了党建引领下的“政府引导、居民主体、市场运作”的改造新模式，计划用三年时间（2018-2020）全面推进190余个车库（棚）改造工作，截至目前已经完成了70 个。主要做法有：

1.政府引导

在当下的中國，虽然随着社会的发育，社区居民参与社会治理的积极性明显增强，但涉及社会和私域之事，也还需要政府的引导和助推。在智能车库（棚）改造过程中，政府引导主要体现在四方面：一是引入合格供应商。街道探索引入合格供应商制度，为社区提供有建造和管理资质的企业名单，供业委会和物业公司选择参考，以降低居民自行寻找企业需负担的成本和风险。二是设立财政引导资金。以比例配资（一般在15%左右）的方式，发挥财政资金的杠杆效应，鼓励企业带资投入智能车库（棚）改造。三是搭建各方协商的平台。即在小区层面，由居民区党总支牵头，搭建由街道平安办、业委会、物业公司、建设单位、楼组长等利益相关者共同参与的沟通会和协商会;四是助力清退库（棚）看管人员。即通过加大安全检查力度、帮助安排工作等约束和激励手段相结合，清退传统车库（棚）看管人员，为智能化改造提供前提条件，因为车库（棚）住人（有时甚至是拖家带口）、生火做饭，不仅存在极大的安全隐患，而且挤占了本不宽裕的停车空间。

2.居民主体

根据《中华人民共和国物权法》的相关立法精神和《上海市住宅物业管理规定》，居民住宅小区非机动车库（棚）的所有权及其派生的占有、使用、收益和处分的权利，应该归小区全体业主所有。既然俱乐部物品排他、产权边界相对清晰，完全可以通过一定的制度安排，由居民以一定的对价，自主寻找愿意参与改造的企业。据此，街道将车库（棚）改不改、怎么改，改建后车库（棚）的经营权和收益权的让渡，包括收费标准等敏感问题均由居民自己（具体操作则由业委会和物业公司代表居民）与企业商量，并在会商基础上由业委会和物业公司作为双甲方与企业签订合同，约定车库（棚）改造和运营过程中各自的权利与义务，把决定权掌握在居民自己手里，培养居民自主意识，体现权利和义务一致的精神。

3.市场运作

非机动车库（棚）的改造、运营和维护采用基础设施和公用事业中常用的BOT模式。企业根据合同约定带资负责项目建设运营，通过收取停车费和充电费收回成本并获得一定的利润。同时，从维护各方利益出发，通过法律顾问全程参与，由车库（棚）改造企业与业委会签订合同，按照“帕累托最优”原则进行约定，前5年维持改造前居民停车收费标准不变（一般每车每月20-25元）;后5年，企業与业委会按照合同约定共享收益（一般根据车库规模大小，停车费和充电费的盈余由企业和业主按6：4或7：3比例分成）;10年后，车库（棚）及相关的智能充电设备的所有权全部归业主所有，企业则在同等条件下享有提供维修维护服务的优先权。在此运作方式下，政府仅需承担引导资金，企业有一个长期且相对稳定的收益保障愿意带资改造，业主通过行使自己对车棚（库）的处分权利，让渡一定年限的运营权和收益权，享受到更安全、更便捷、更优质的服务，各方利益都得到充分保障。

三、主要成效

1.体现了公共财政的应有属性

一是维护了公共财政的公平性。公共财政投入一个领域就无法投入到另一个领域，其公平性决定了公共财政应着眼于满足社会公共需要。公共财政若介入私人领域，大包大揽改造车库（棚），一定程度上违背了公共财政的公平性原则。在智能车库（棚）项目中，街道将公共财政仅作为杠杆引导市场企业带资改造，而不是大包大揽，充分体现了公共财政支出的公平性原则。

二是增强了公共财政的可持续性。政府财政投入总量是有限的，其增长也会面临不确定性。若大包大揽，很容易在某一时点陷入难以为继的境地。比如，殷行街道第一家全部通过使用政府资金改造的“无人看管车棚”——市光四村睦邻车棚虽然取得了良好的运作效果，但就因为缺乏足够的后续资金支持，无法在其他小区迅速复制推广。智能车库（棚）新模式主要资金来源于企业，对公共财政的需求小，也排除了需政府后期投入资金进行维修更新的风险，更具有可持续性。

三是发挥了公共财政的杠杆作用。科斯认为：“对整个经济体系来说最好的结果就是最大化整体生产价值。” ⑤如果我们承认这句话的价值，那就不能否认在增进社会福利时，应当考虑公共财政的投入产出比。相较于传统的政府大包大揽，街道以改造项目15-20%的资金作为引导资金，鼓励市场企业带资改造，最大限度地发挥了公共财政的杠杠效应。以一个车库（棚）改造费用14万为例，街道投入不超过2.8万元，带动了市场企业投入资金11.2万元。2018年60个非机动车库改造，街道总投入不超过170万，市场企业投入资金约700万，加上后期维护等费用，市场企业投入近1000万元，粗略计算下来，公共财政的效应放大了六倍。公共财政就像杠杆一样，最大程度上撬动社会资本投入。

2.激发了社区居民的主体地位

在非机动车库（棚）的改造过程中，街道由过去的实施主体转变为搭建平台、资金引导，将主导权交到居民手上。车库是否改造、选谁改造、权利责任如何约定这些问题都由居民决定。具体而言：则是通过居民区党组织的引领下，小区在征询全体业主意见并在绝大多数居民“同意改”的基础上，授权业委会和物业服务企业与建设单位充分协商，按照权利义务对等原则，签订车库（棚）改造和运营合同，这样居民从原来的政府“要我改”到“我要改”，极大地激发了其主体意识和主人翁精神，在使用过程中也会更加爱惜和维护设施设备，有助于延长设备使用寿命。居民主体意识的培塑，也为今后小区其他公共事务治理或者说俱乐部物品的供给起到了很好的示范效应。

3.培育了企业发展的新市场

原先由政府包揽改造的模式一定程度上会阻碍这一领域的市场发育。如今，政府退场，企业进场，居民主场，从完成一个车库（棚）改建到70个以及更多车库（棚）改建，市场的蛋糕越做越大，参与的企业就越多，企业间形成良性竞争，又有利于车库（棚）更快地建、更好地管，最终实现政府、企业、居民多赢的局面。

四、经验启示

理想的城市精细化管理，不应当是政府“大包大揽”，而是要充分调动社会各方主观能动性，通过“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”，调动各类主体的积极性，因地制宜精准施策，同时不能只顾眼前一时的效率，而要将“前期的建设、中间的管理、后期的更新”一体考虑，综合施策，最大限度减少历史遗留问题发生。

1.以人为本是基础

“社会治理的核心在人。”老百姓的需求在哪里，涉及人的矛盾的焦点在哪里，工作的重点就在哪里。在殷行街道非机动车库（棚）智能化改造案例中，其出发点和落脚点在于解决老百姓的急难愁盼问题，从而不断提高老百姓的获得感、幸福感、安全感;也考虑了清退人员的安置问题，以及业委会和物业公司的利益分享，最终将一项各方都存在一定顾虑的工程打造成各方都支持的民生实事，获得了群众衷心支持和拥护。

2.各方共赢为前提

按照奥斯特罗姆的“多中心自组织治理理论”⑥ ，解决公共资源的优化配置，不应当是市场机制和政府干预的非此即彼，完全可以由不同的利益相关方的协调合作，在各方都得到有效激励中，实现资源的最优配置和公共事务的可持续治理。在智能车库（棚）项目中，参与各方通过协商沟通，实现了一个集体利益相对优化的方案，可以说各方也都因为这一制度安排成了赢家——街道摆脱了“保姆”身份，居民有了安全、智能的车库，企业获得了利润和发展空间，三方共赢，各取所需，使项目建设有足够的内在动力，也使得整个运作机制富有活力。

3.示范引领破瓶颈

智能车库（棚）项目初衷很好，但实施起来仍阻力重重。有些居民为图方便、省小钱，不愿将非机动车停入车库;有些则认为改造就是为了涨价;有些担心车棚里安装差点设施是否安全……针对这些问题，街道和居委做了大量宣传工作，说明旧车库存在的安全隐患，向居民和物业介绍新车库（棚）的运营模式和收费去向，并在矛盾相对较少、物业相对配合的国和片社区先行试点，在片区党委和小区党总支引领下，红色业委会和党建联盟物业单位积极参与，国和片12个车库（棚）在2个月内全部改造完成。试点车库（棚）建成后，其他小区党总支组织业委会和居民代表前往参观，改造后的车库（棚）进出便捷、明亮整洁、停放有序、收费公示等优势，发挥了很好的宣传示范效应和带动作用。

4.建管并举助长远

车库（棚）改造只是短期内的建设小工程，管理和维护才是需要长期维持的大工程，也是整个项目的生命力所在。把市场能解决的事情交还给市场。建和管都由市场调节，后期车库（棚）的维护和修缮问题得以解决，才是兼顾现在和将来的长远打算。无论是车库（棚）改造、加装电梯还是美丽家园、智慧社区项目，只有将前期的建设和后期的管理、运营、维护提早谋划，统筹考虑，才能有效避免“烂尾工程”，保证项目运行的持久和活力⑦。

5.法治保障守底线

政府要有高瞻远瞩的目标，也要有底线思维。底线思维就是用法治手段保障和解决项目中可能出现的问题和矛盾。业委会、物业、企业作为平等民事主体，在法律服务机构的参与下签订三方合约，约定各方权利和义务、违约责任，以及权利救济和争议解决的途径，为各方合法利益提供了基本但必要的法治保障，用书面合同约定的形式，尽可能避免后期容易产生的矛盾和冲突。

注释：

①姜泓冰、励漪：《贯彻落实习近平总书记重要讲话精神》，《人民日报》2015年3月6日。

②2016年6月21日凌晨，市光一村一非机动车棚内因电瓶车自燃造成车棚起火，该火灾持续时间约为45分钟。据统计：该车棚共停放有車辆176辆，其中全损车辆共有25辆，部分损坏的143辆，直接经济损失16万元。

③《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划（2018-2020）》明确：“以实事工程和街镇惠民项目等形式，持续开展既有住宅小区电动自行车充电设施建设，力争实现有条件的住宅小区电动自行车充电设施建设全覆盖;区和街镇要完善停车矛盾疏解调处机制，预防和减少因停车问题引发的矛盾纠纷。”

④郁建兴、关爽：《从社会管控到社会治理——当代中国国家与社会关系的新进展》，《探索与争鸣》2014年第12期。

⑤[美]罗纳德·H.科斯： 《企业、市场与法律》，盛洪、陈郁译校，格致出版社：上海人民出版社，2014年版，第22页。

⑥Ostrom E. Governing the Commons： The Evolution of Institutions for Collective Action， New York， Cambridge University Press， 1990.

⑦我们在调研中发现，有一些结合智慧社区由政府委托的企业改造的智慧车棚，由于考虑清退人员费时费力，就将改造后的车棚移交给原来的看护车棚人，不仅挤占了停车空间，也无法解决上文提出的因车棚违规住人存在的潜在隐患。还有的车棚由于无人管理、棚顶漏水，居民不愿交费等原因，导致车棚（库）改造不久就无法使用的情况。

（作者系上海市殷行街道办事处主任）

（责任编辑   周   巍）