公安信访法治化道路探索

鞠睿

摘 要：公安机关作为党和人民的“刀把子”肩负着维护社会安全稳定的光荣使命，为了在新时代背景下贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，从而提高公安信访工作的法治化及规范化水平，进而构建现代化的涉警信访制度。以实证研究及社科法学的方法，分析当前涉警信访领域所面临的突出问题和问题的形成机制，为正确化解涉警信访领域问题，构建法治化、现代化的涉警信访制度体系提供参考与借鉴。

关键词：涉警信访；法治化；信访制度；利益平衡

一、涉警信访面临的形势与困境

随着我国经济建设和改革发展步伐的加快，各方利益的冲突使得社会矛盾日显突出，而信访是我国社会矛盾集中显现的主要途径之一。部分信访人的文化程度、自身素质参差不齐，诉求不能如实表达，出现了缠访、闹访、恶意信访等多种非正常上访现象，对于这类问题的处理变得十分棘手，公安机关信访工作的开展面临着巨大的压力，也耗费了公安机关的大量精力，对基层的执法环境产生了严重影响，甚至危及到了社会安全穩定。

2004年宪法修正案将“人权入宪”， 尊重人权，表明国家的政治态度和基本立场；保障人权，反映政府的庄严承诺和政府职能观念的转变。而习近平总书记关于加强和改进人民信访工作重要思想又将信访工作中的法治化推到了新高度，通过十个深刻指出系统阐述了信访工作在党和国家工作大局中的重要地位和作用，科学揭示了新形势下信访工作的规律特点，对各部门的信访工作提出了新要求，新任务。

而公安机关长期以来将维护安全稳定作为工作任务的重中之重。各级公安机关在重要的时间点高度紧张，某些地域甚至喊出口号，“亮剑保平安”，通过对信访人员的把握及划分层级来确定稳控名单，在重要的时间点保证其吸附于基层，但维稳工作难免“一刀切”，许多有着冤屈或合理诉求的群众也被吸附在了基层，这种对于上访者的稳控会对社会环境造成不可逆的损害，截一个进京上访者的费用很多时候完全可以解决其实际问题。二是截访会带来严重的政治后果，涉警信访相较于其他领域信访具有更强的政治性，体现的社会矛盾更为突出，行政强制力量对上访群众基本人身权利的侵犯直接异化了我国当前信访制度，在一定程度上造成了国家合法性的流失。三是对于上访的群众来说，公安对于其正常信访活动的介入，拦截会使群众产生对于公安机关的错误认识，极大的恶化了警民关系，不利于日后公安正常执法活动的开展。

如何推动现代化涉警信访工作，将法治化、规范化贯穿于涉警信访工作当中，对于维护国家的政治制度，保障公民的基本权利及公安工作的现代化具有重要的意义。

二、国内外对于信访领域的研究现状

（一）国内研究

当前，我国对于涉警信访的研究还处于一种半缺失的状况，鲜有学者关注，学者将目光投在了对于信访制度的研究上，从宏观的角度上为信访制度构建理论，并通过对于外国诸如情愿，监察等制度的比较来为我国信访制度的改进与完善作出努力，部分学者通过对信访制度运行状况的实地考察，总结出了信访制度面临的问题，并创造性的提出了各种解决目前面临的信访困境的措施及方法，比如梁迎修教授提出的：“提升行政信访对于公共决策的支持能力和推动公共政策及时调整的能力，优化现行的信访工作考核机制，融合刚性的法治思维和柔性的群众工作”，就能够为当前涉警信访提供借鉴及方向。

研究涉警信访领域的多为实务机关工作者，他们具有丰富的信访工作经验，在长期的工作中发现问题、分析问题、寻求解决问题的路径，但是角度颇为单一，无法跳出实务的领域看问题，且作为公安机关中的实务工作人员，看问题难免具有片面性和趋向正确性所以最终的落脚点就变成了化解涉法涉诉积压案件、努力做好维稳工作等与涉警信访工作紧密联系的实务研究。研究方法单一，没有将信访看做是社会生活、社会互动的一部分，孤立的看做公安部门的工作，缺乏与其他学科的交叉联系，处于一种自说自话的研究状态，没有做到与其他学科的深入交流。

（二）国外研究

信访制度是我国根据社会主义国情而建立的一项特有的政治制度，在世界其他国家并不存在信访制度，国外对该问题的研究非常少。一些国家拥有议会监察专员制度或申诉专员制度，从功能对应的角度看，与我国信访制度类似，如德国的联邦议院请愿制度、法国的总统府通信局和共和国协调员制度、丹麦和瑞典的议会监察专员制度、英国的公民申诉制度和体系、澳大利亚的“冤情大使”和行政裁判所制度等。

西方研究多建立在三权分立、政党政治、民主政治等制度的基础上。在警察执法行为进行有效监督的认识上是一致的。有别于传统以警察机构的内部调查处置为主的监督模式，现代警察监督制度注重引入了社会评价机制，通过引导民众有序、规范参与警察事务的监督工作，从而实现公民权与警察权正态博弈、体制约束与外部监督双向平衡的目的。目前，发达国家的警察机构对公民投诉的处理制度已具备专业化、规范化等特征，尽管从形式内容、处理程序、责任追究等存在诸多差异，但均以法律或者警察规定等形式妥善规制，其保障公民合法权益的实现，与我国设立公安信访制度的根本出发点殊途同归。

三、公安信访的突出问题及形成机制

涉警信访作为当前观察社会问题的一扇窗，反映出了众多的突出问题。而当前涉警信访领域的突出问题主要如下：

第一，非正常信访猖獗。涉警信访中理想的状况应该是信访群众按照法律规定通过正常途径反映其合理诉求，但部分信访群众在其信访活动中抛弃了法律，“信访而不信法”，力求只通过信访来解决其问题，而忽视了其他的救济途径。更有甚者喜欢越级信访，认为上级永远比下级“管用”，造成信访活动的非正常化，而初次信访者又喜欢去模仿他人的信访行为，这样就造成了一批又一批的信访者不断对公安机关的信访工作施加压力，造成了当前涉警信访领域的严峻态势。

第二，重复信访，无理信访多发。部分信访群众通过信访活动看到了经济利益，受利益的驱动开始一事多访，不达到赔偿目的不罢休，此类信访问题往往不是公安机关履行职能所造成的问题，而是信访群众无中生有，信访取乐造成了公共资源的浪费，耽误了其他信访群众反映其正常诉求。

第三，公安机关“一刀切”。由于非法信访造成了极为恶劣的社会影响并严重危害了社会正常秩序，公安机关有必要对部分信访人员了解情况，掌握其基本动态，从而避免群体性事件及其他恶劣事件的发生。但是，维稳工作的操作性较一般，公安机关的维稳工作难免“一刀切”，虽然在一定程度上保持了社会治安的良好态势，但是对信访制度来说是一种冲击，信访制度作为我国根据社会主义国情而建立的一项特有的政治制度，其目的就是为了保障人民的合法权益能够得到更好的实现，人民的价值能够在制度的框架内得到更好的体现，如何探索出维稳工作的新方法，从而最大限度的保障人民合法权益，推动涉警信访工作的法治化，是当前涉警信访领域最为突出的问题。

涉警信访领域中的群众诉求广泛，涉及到的内容涵盖着方方面面，不同的信访问题由于时代背景的不同具有极强的时效性及政策的导向性，故分析涉警信访领域中问题的形成机制时，我们可以从大处着眼，看到真正持续影响涉警信访领域的关键因素，政策会随着时代的改变而改变，诉求也是不断变化的，但是无论何种信访都围绕着利益，利益贯穿于信访活动的始终，可以说分析好利益对于信访活动的影响，就已经抓住了涉警信访领域的“牛鼻子”。

四、公安信访法治化的措施及方法

在行政信访领域，学者们已经提出了众多的制度创新理论及立法建议，而涉警信访作为行政信访的一部分理应追寻最新的思潮及动态。但社会生活具有极强的变化性，我们不能永远“头痛医头脚痛医脚”，问题的解决不能仅仅依靠立法和制度，依靠对策来进行行为的规制或许要建立在基础理论已经相当成熟的情况下，而当前涉警信访领域基础理论尚未充分，故不宜提出具有政策导向性的立法建议，而应该具体针对于形成机制的关键即利益来进行法治化的发展和进步。

既然要平衡利益，就必然要同时牵扯到两个主体。对于公安机关来说其可控利益主要是信访绩效考核体系的压力，《信访条例》将信访绩效纳入到了公务员的考核体系当中，我们的公安民警自然不敢懈怠，“一票否决制”的考核体系对于公安机关的信访工作人员来说是不公平的，为了化解信访群众对于社会安全及社会秩序的压力，上级公安机关将压力转移到下级公安机关上，既侵害了信访群众的合法权益，同时也侵害了民警的合法权益，机械式的命令虽然能够在短时间内营造出一种欣欣向荣的和谐画面，但却为社会增添了更大的风险和压力，一般的信访问题解决周期并不长，但是通过传统的“一刀切”涉警信访工作模式，就会使问题的解决周期变长，社会矛盾不断积压，原本容易解决的信访问题，也变得更加复杂，更加难以把握。涉警信访较其他行政信访主体来说具有强制力和更为广泛的社会影响力，我们必须要促进当前涉警信访领域的法治化，改变现有的传统信访工作绩效考核体系，要把按照非法上访的人数、次数等责任追究的机制转化为多元的，科学的考核机制或鼓励机制，做到保护好公安信访工作者的权利保障，从而减少涉警信访领域内的对抗性，促进社会矛盾能够在公安机关得到妥善的沟通与探讨，从而达到“良法美治”的效果。

对于信访群众来说，如何把握其利益是尤为关键的，在涉警信访的工作开展过程中，我们必须坚持法治思维，但对于群众利益，我们仍要保持一种柔性的包容态度，其目的在于最大限度的减少对抗，从而更好的推动涉警信访的法治化和规范化，如何正确把握信访群众的利益所在要根据其特性。

首先是客观性，作为信访群众的诉求最终落脚处，利益是信访群众最为关注的点，但诉求中的利益必须是客观存在的，必须具备被侵害了的客观事实，无中生有，无理取闹的利益诉求决不能予以支持，其结果只会导致更多的非正常信访事件發生，“一传十，十传百”违背法律来满足上访的不客观利益诉求，只会制造出更多的信访问题，对于涉警信访领域产生更大的冲击和压力。

其次是科学性，信访群众的利益诉求必须是可救济的，符合一般性救济原则的，在涉警信访工作实践中，很大一部分积压问题是由于信访群众的利益诉求不合理，甚至夸张，利益诉求应科学的认识到赔偿的目的和限度，国家赔偿不是非法信访的提款机，信访群众的利益赔偿要适度，要经得起推敲，要根据科学的并具有操作性的规定来指导，而不是根据信访人的“狮子大开口”，更不是其对于社会的潜在危害性。

利益的平衡问题是一个主观性较强的问题，笔者提出的方法具有宏观上的导向性，但“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，如何具体的平衡好相关主体之间的利益问题任重而道远。

五、结语

人民群众既依法享有通过信访途径反映其诉求的权利，也必须要遵守相关法律对于信访事项的规定，维权坚决的遵守法律，相信法律，不可违法，不可信访而不信法，更不能制造极端事件、群体事件。

公安机关作为武装性质的治安行政力量，人民民主专政的坚强柱石，在信访维稳工作中应当发挥着主力军的作用，对信访活动中违法犯罪行为必须坚决予以打击。一手抓预防信访问题的发生和已经发生的信访问题的解决，一手抓打击信访活动中违法犯罪行为，“两手抓，两个手都要硬”。

但是，公安机关对于信访活动的广泛介入诸如稳控等措施必须要在法律允许的范围内，在法治的轨道上运行，不可肆意妄为，不可越轨。而当前越轨现象时有发生，必须对现有的越轨现象予以及时的纠正，引导工作工作向法治化，专业化，信息化的方向上持续发展进步。对于涉警信访领域内问题的解决绝非一朝一夕，矛盾的化解和纠纷的解决依靠着对于形成机制的分析把握，而非对策性的立法建议，对于利益的平衡把握，是从小处入手，切实做到化解社会矛盾的有效举措。

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