生态环境损害赔偿磋商与环境民事公益诉讼之衔接

孙晓飞

摘 要：生态环境损害赔偿磋商与环境公益诉讼共同适用于同一生态环境损害案件，二者之间的衔接应在保证效率的前提下优先适用磋商，同时应该建立社会组织提起环境公益诉讼在先，检察机关提起环境公益诉讼在后的规则。通过明确两者之间如何有效的进行衔接，有助于更好的发挥生态环境损害赔偿制度的作用，进而实现填补生态环境损害，维护环境公共利益的目标。

关键词：生态环境损害；磋商；环境公益诉讼

2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林等7个省市部署开展改革试点，取得明显成效。为进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度，在总结各地区改革试点实践经验基础上，于2017年12月17日发布了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）明确探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。

生态环境损害赔偿制度的建立为修复受损的生态环境提供了一种除诉讼之外的新的赔偿方式—即生态环境损害赔偿磋商。生态环境损害赔偿制度磋商的着眼点和目的就是填补生态环境损害，维护环境公共利益。这与环境公益诉讼的目的是一致的。因此，当社会组织、检察机关和代表政府的赔偿权利人三方不约而同的关注同一起生态环境损害事件，并启动相关磋商或者公益诉讼时，就需要处理好两者之间的衔接问题，以避免造成对行政成本、司法成本、诉讼成本的浪费，从而使生态环境损害得到及时有效地修复。

一、关于生态环境损害赔偿磋商的性质

生态环境损害赔偿磋商在法律上的性质问题，是决定磋商与环境公益诉讼衔接的关键问题。关于生态环境损害赔偿磋商的法律性质问题，学者间存在“行政磋商说”与“民事磋商说”等两种不同意见的分歧。“行政磋商说”将磋商行为视为一种与强制性行政措施不同的且体现合作性、协商性、弱权性的行政管制措施，地方政府作为赔偿权利人同赔偿义务人可就生态环境损害修复与赔偿进行在行政磋商，磋商内容包括：损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等。生态环境损害赔偿磋商被定性为一种“带有合作和协商性质的行政磋商”。[1]“民事磋商说”主张将赔偿磋商的本质属性看作民事行为，认为“磋商虽有政府参与，但并非行政法律关系而是民事性质的关系，在磋商的法律关系中，赔偿权利人不再是命令式治理生态环境损害，而是作为生态环境的代表者参与生态环境损害修复方案的确定。”[2]由于将“赔偿磋商”视为一种民事行为，因此在磋商过程中，赔偿权利人在开展磋商时必须放下其环境行政管理者的角色且不得运用行政权力，从而与赔偿义务人处于完全平等的地位。[3]

关于生态环境损害赔偿磋商的性质，笔者认为应当是一种民事磋商而不具有行政性质。首先，政府作为磋商的一方主体即赔偿权利人要求赔偿义务人进行赔偿的请求权是基于自然资源国家所有权，而政府作为行政机关时，对生态环境负有的监督管理职责是基于行政管理职权，两者对生态环境进行管理的权力来源有着本质上的区别。其次，假设政府作为赔偿权利人与赔偿义务人进行的磋商为行政性质，此时，政府作为行政主体，而赔偿义务人则为行政相对人。当双方磋商一致时，达成的磋商协议为行政协议，行政主体即政府对于行政协议的履行享有行政优益权，如若行政相对人即赔偿义务人不履行将直接导致强制执行，无需经过其他的程序。而根据《改革方案》的规定，双方达成磋商协议，需要经过人民法院的司法确认程序才能获得强制执行力；反之，当双方未达成磋商一致时，此时赔偿权利人作为行政主体将会通过行政手段使得赔偿义务人承担行政上的不利后果。而根据《改革方案》的规定，双方未达成磋商一致时，赔偿权利人应当及时的提起生态环境损害民事赔偿诉讼，此时赔偿义务人承担的是司法上的不利后果。最后，柔性行政的方式不应适用于生态环境损害赔偿案件。因为，生态环境损害会引起环境或生物要素的不利改变、生态系统功能的退化，是一种环境公共利益的损害。[4]当政府作为行政机关行使行政权力对生态环境损害进行监管时，其代表的是公共利益，具有强制性。而在磋商的这种方式下就必然会存在双方的妥协与放弃，此时必然会对公共利益造成伤害，这与政府以往的行政机关的身份显然是不相符的。

二、社会组织和检察机关在环境民事公益诉讼中的定位

《中華人民共和国环境保护法》第五十八条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼案件解释》）中明确规定可以由社会组织提起环境民事公益诉讼。这些规定奠定了社会组织在公益诉讼中公共利益维护者的身份。在环境民事公益诉讼中，符合条件的社会组织是以公共利益维护者的身份出现，实施司法救济行为，而其维护的利益最终归属于社会。[5]由此，我们可以认为社会组织提起的环境民事公益诉讼的权力来源是赋予社会组织民事公益诉讼实施权，代表社会公共利益进行诉讼。

根据《民事诉讼法》第五十五条第二款的规定，检察机关只有在没有法律规定的机关或组织和法律规定的机关或组织没有提起诉讼的情形下才可以提起环境民事公益诉讼。同时在《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中还规定了检察机关提起环境民事公益诉讼的诉前程序，即检察机关在提起环境民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。由此可以看出，基于我国检察机关的国家法律家督机关的宪法定位，诉前程序的设置目的凸显了公益诉讼的纠错目的，其起诉资格也可以理解为是实现监督目的而设置的最后的保障手段。

三、生态环境损害赔偿磋商与环境公益诉讼的衔接

基于政府代表国家作为赔偿权利人与赔偿义务人进行生态环境损害赔偿磋商的请求权基础是自然资源国家所有权，从《宪法》第九条规定中也可以看出，并不是所有的自然资源都属于国家所有，只有矿藏和水流一定属于国家所有，其他的要素还可能归集体所有。而此时政府就需要对受到损害的生态环境要素进行分辨，只有属于国家所有的才能代表国家作为赔偿权利人与赔偿义务人进行磋商。因此，当受到损害的生态环境要素属于集体所有的只能通过提起环境公益诉讼的方式来填补生态环境损害；当受损害的生态环境要素属于国家所有时，由于《环境民事公益诉讼案件解释》中并未规定社会组织提起环境民事公益诉讼的诉前程序，因此，当发生同一生态环境损害案件，社会组织可以提起环境民事公益诉讼，赔偿权利人与赔偿义务人也可以通过磋商的方式来行使生态环境损害赔偿请求权。两者顺位应该如何呢？我们来分别讨论一下。