新时代长沙市公共文化服务体系建设研究

郑后建

（湖南商学院湖南经济改革与发展研究中心湘商研究中心，湖南长沙 410205）

公共文化服务体系，一般指面向大众的公益性的文化服务体系，主要是指与公共文化有关的理论研究、精品创作、知识传授、传播、娱乐、传承、农村文化等七个方面内容的集合。在新时代，加强公共文化服务体系建设对早日全面建成小康社会和提高国家地区文化软实力，尤其是对实现人民对美好生活的向往都具有十分重要的意义。长沙作为我国长株潭城市群“两型社会”示范区的龙头城市，“娱乐之都”、“国家历史文化名城”的名声早已为世人熟知，但在新时代，如何引领文化达到新高度，尤其是公共文化服务进入新征程，如何能够将“文化长沙”建设得更加多姿多彩，正在考验着长沙的执政者和建设者。

1 长沙市公共文化服务体系建设取得的成就

总体而言，经过多年建设，已逐步形成公共文化服务“设施网络化、供给多元化、城乡一体化、服务普惠化、活动品牌化、机制长效化”的“长沙模式”，继跻身国家公共文化服务示范区之后，最近又入选公共文化服务标准化国家试点城市。具体来说，一是建立了较为完备的公共文化政策法规体系；二是形成了较为完善的公共文化服务设施网络（共63家长沙市公共文化服务设施的具体分类参见表1、表2）；三是开展了喜闻乐见的公共文化服务活动（最新最近的如2017年长沙“杜鹃花”艺术节、2018年长沙新年音乐会等）；四是塑造出具有湖湘特色的公共文化品牌，一大批获奖电影电视剧《雍正王朝》、《恰同学少年》，湖南卫视《快乐大本营》、《天天向上》、《我是歌手》等湖湘特色文化品牌早已在全国具有一定知名度和影响力。

2 长沙市公共文化服务体系建设存在的问题

2.1 公共文化服务提供主体势单力薄

建设公共文化服务体系，需要各类公共文化服务主体的共同参与。政府只是做好引领者和协调者的角色，只负责提供基本的公共文化服务，确保满足公民基本文化权利。而将相当一部分权力返回于社会和市场，通过引入市场机制直接或间接地提供其他公共文化服务。而现实的情况是，长沙市公共文化服务供给基本由政府承担，其他公共文化服务主体的积极性不高，参与性不强，主体作用和自我服务能力偏低。这样形成的结果，一是政府投入的资金和精力有限，导致公共文化设施总量尚显不足；二是已有的公共文化设施得不到正常有效利用，导致资源闲置和浪费；三是文化服务内容没有特色和亮点，不能很好地与实际文化需求对接，导致惠民目的难以实现；四是资金实际投向不平衡，导致出现重硬件轻软件、重市区轻社区、重城市轻乡村的现象。

2.2 公共文化服务保障体系建设不足

公共文化服务体系的健康运行客观上需要相应的保障体系作支撑，而目前长沙市公共文化服务保障体系仍有欠缺。在法制保障方面，长沙市相对于经济、教育等领域的立法而言，在公共文化方面的立法是滞后的，主要是至今未能制定一部关于公共文化服务体系方面的法规。目前仅有《长沙市历史文化名城保护条例》、《岳麓山风景名胜区保护条例》等少数法规，且较为分散。在资金保障方面，以2012年为例，长沙市文化体育与传媒3.20亿元，仅占当年长沙市本级公共财政预算支出238.40亿元的1.34%。横向对比，山西省非省会城市的晋城市同一年文化体育与传媒支出占当年晋城市本级公共财政预算支出的4.23%。可见，长沙市公共文化服务上的投入还是偏低，经费依然偏少，从而不利于充分有力地开展多种文化活动。

2.3 公共文化服务信息体系建设滞后

当前，长沙市公共文化服务信息体系仍存在总体建设滞后问题，严重影响了长沙市公共文化服务活动的正常开展。一是在长沙市公共文化服务信息提供主体上的混乱。长沙市文广新局作为长沙市文化主管单位本应承担起信息汇总集中发布的职责，但事实上长沙市文广新局下属单位的活动都是以各自名义对外发布的，从而导致公共文化服务信息体系零散和信息化水平不高。二是在长沙市公共文化服务信息提供时间上的滞后。主要表现为一般都是以通讯稿、汇报稿等形式进行的总结和宣传，而忽视了前期的预告性信息发布和后期的跟踪性信息反馈，从而降低了民众的知情度。三是在长沙市公共文化服务信息传播技术上的落后。主要表现为发布信息采用传统的网站、海报等形式居多，而运用微博、微信等新媒体手段偏少，从而难以满足现代化的传播需求。

表1 按所属单位分类长沙市公共文化服务设施（单位：家）

表2 按类型分类长沙市公共文化服务设施（单位：家）

2.4 公共文化服务监督评估体系不够健全

目前长沙市公共文化服务监督评估体系缺乏规划和指导，未能形成客观的衡量标准。各个部门大多根据自身需要、自我感觉、自行开展活动，并且原则性的规定多，操作层面的办法少。许多文化活动在筹备的时候，缺乏对群众需要的了解，缺少对活动效果的关注；在开展的时候，又缺乏行之有效监督评估体系的保障。而恰恰在公共文化服务监督评估工作中，民众的反映和反馈是最重要的，公共文化服务体系水平高低和后续公共文化服务体系不断完善的支点和发力点也在于此。从长沙市公共文化服务体系实际考核评估来看，也是以内部考核为主，以材料形式、层层汇报居多，这种目标式考核上级主管部门大多关注下级文化机构工作量的多少，而不是具体完成质的高低。加之开放性不够，公众参与度较低，考核结果的可信度自然也大打折扣。

3 导致长沙市公共文化服务体系建设存在问题的原因

3.1 政府职能定位不够清晰

一是政府职能越位，管了不该管的事情。对政府、市场、企业、中间组织、个人等的定位不够明朗，导致政府做了许多原本是由市场或企业、中间组织等去做的事情。二是政府职能错位，内部较为混乱。这主要是受传统政治体制的影响，由于在文化服务上过于细致的分工，导致政府各个部门出现某些职能上的错位或重合。三是政府职能缺位，该管的事情没有管。总是认为文化建设不如经济建设重要，搞文化建设不如抓经济发展，导致文化工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。

3.2 服务主体作用发挥不够

服务主体相对单一是首当其冲的问题。长沙市公共文化服务的提供主体目前主要还是依靠政府和各级文化事业单位，非政府组织、企业、社会的主体作用偏弱。其次是群众的主体作用不够。虽然长沙市在公共文化服务体系建设方面取得了不小的成就，但是离人民创建、人民参与、人民享受的目标还有较大差距，社会力量薄弱。再就是非政府组织等发展缓慢。由于上述种种原因，导致众多民间组织、社会化组织参与长沙市公共文化服务体系建设的热情不高，在其中的地位不高，应发挥的作用不够。

3.3 文化管理机制不够健全

主要表现为重建设轻管理，很难综合反映公共文化服务的投入、产出和运行状态。一是发展规划不到位。目前仅有市级层面的公共文化服务体系建设工作规划，各个区县市的工作规划，仅停留在宏观层面，街道、乡镇一级的规划更是流于形式。二是运行机制不健全。文化管理部门政出多门，各自为政，难以协调，远没有形成“政府主导、社会参与、市场化运作”的整体格局。三是考核机制不完善。没有开展相应的公共文化设施监督、检查、考核和评估，导致后续运作效率低下。

3.4 文化体制改革不够彻底

一是对文化事业和文化产业的联系与区别认识不清。尚未认识到文化事业满足的是全体社会大众的共同需求、是基础，文化产业满足的是社会大众的多样化需求、是提升。二是存在既得利益者的阻挠和干扰。某些文化管理部门和某些地区的既得利益者不愿意放弃本部门和本地区的利益，不愿意将优秀文化资源分享出去。三是文化管理部门对市场经济发展规律认识不足。相较于经济手段和法律手段，更热衷于使用行政手段和行政命令管理文化发展。

4 新时代长沙市公共文化服务体系建设的对策建议

基于以上分析，长沙市应该在充分借鉴发达国家（如美国）和国内先行城市（如杭州市、太原市）开展公共文化服务体系建设先进经验的基础上，结合自身实际情况，提出相应对策。

4.1 加快推进文化体制改革

2014年2月，中共中央通过了《深化文化体制改革实施方案》，为文化改革发展明确了路线图、时间表和任务书，并提出要把好改革的方向盘，抓住改革的着力点，坚持改革是动力、发展是主题，不断创新文化体制机制、促进文化繁荣发展。为加快推进国家公共文化服务标准化试点工作经验向全国推介，长沙市必须致力于推进全面深化文化体制改革工作。一是要明确政府主导发展文化事业，并加大对文化产业发展的政策扶持力度。同时，充分利用二者的互补性，在发展文化事业的同时繁荣文化产业。二是要彻底打破既得利益者的束缚，重新梳理文化行政部门隶属关系和权责设置，平衡地区间的文化资源，实现公共文化服务的均等化。三是变革文化行政部门管理方式，更多以服务为主。具体要将直接、微观管理转变为间接、宏观管理，将过多的使用行政手段转化为法律手段与经济手段。

4.2 形成公共文化服务参与机制

以美国为例，政府能够凭借少量的财政资金推动庞大而复杂的公共文化服务体系得以建立并成功运行，一个重要的原因在于能够最大限度地调动社会资源，充分发挥市场机制与政策优势。所以今后长沙市政府必须努力实现的一个目标便是学习国外尤其是美国经验，充分发挥非营利机构和非政府组织在公共文化资源中的独特配置作用，积极推动第三方组织的建立与发展。一是进一步强化政府的主导职能，在思想、政策和工作重心上，对公共文化服务体系建设给予实实在在的支持。二是积极引导非政府组织广泛参与，主要是加大力量扶持非政府组织的发展，在成立、注册、运作等方面给予政策倾斜。三是鼓励盈利性组织积极参加，采取政府购买文化服务或企业参股等方式加入公共文化服务体系建设。最后就是突出公民的主体性作用，因为建设公共文化服务体系的最终目的还是为了使民众得到实惠。

4.3 完善公共文化服务管理机制

构建新时代公共文化服务体系离不开充满生机与活力的体制机制作为支撑。对于长沙市而言，一是优化文化发展规划，主要是依据上级文件精神并结合本市实际情况进行安排，同时对提出的各项任务各司其职、各负其责，予以落实落细。二是健全公共文化服务运行机制，努力形成“政府主导、社会参与、市场化运作”的基本格局，针对公益性文化事业和经营性文化产业，切实加强宏观指导，科学进行分类管理，同时积极将采购、外包、补贴、授权等市场化手段引入文化领域，稳步推进公共文化服务的市场化探索，增强政府服务与管理能力。三是完善公共文化服务考核评估体系，在《湖南省公共文化服务机构绩效考核办法》的指导下，出台相关办法或条例，对经费投入、基础设施、工作业绩等进行全面的测评、考核与监督，同时加强对民众需求的反馈机制建设，以人民的满意为最终衡量标准。

4.4 推动公共文化服务体系创新

创新是发展社会主义先进文化的不竭动力。在新形势下，长沙市公共文化服务体系建设还需要不断推动创新驱动工程。一是供给主体创新，在现有基础上扶持民间文化团体，丰富群众业余文化生活，促进企业和社区互动，引导企业主动参与社区公共文化建设。二是合作方式创新，将政府与社会资本合作模式（简称“PPP模式”）推广应用到公共文化服务领域，实现投资主体多元化。三是运行机制创新，围绕人民群众需求，探索使人民群众方便参与、快捷分享公共文化服务的途径，构建信息畅通、互动性强的运行机制。四是融合机制创新，重中之重是促进科学技术与公共文化服务的深度融合，将网络技术、数字技术等现代信息技术和传播手段应用于公共文化服务体系建设，从而使文化内容更加生动、文化传播更加快捷、文化影响更加深远。

最后，打通公共文化服务“最后一公里”应成为重中之重。如推动公共文化设施向社区田间、城乡基层延伸，真正实现与服务对象之间的“零距离”；创作更多群众喜闻乐见的文化产品，让公共文化服务直“接地气”；文化工作者想方设法做群众的“贴心人”等。