居民继受取得宅基地使用权新机制的探索

摘 要 我国法律对居民继受取得宅基地使用权进行严格限制，禁止进入市场进行买卖，并严格限定使用权继受主体的身份，但在实际中突破原则的例外情形却屡见不鲜，产生很多矛盾，也影响了经济社会发展，本文建议通过立法允许宅基地使用权附条件入市，从而破解居民继受取得宅基地使用权难题。

关键词 宅基地使用权 继受取得 入市

作者简介：李树静，中共北京市延庆区委党校讲师，中国社会科学院研究生院博士研究生，研究方向：法社会学。

中图分类号：D922.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.081

一、现行制度的限制与例外

1975、1978年宪法确定宅基地所有权属于集体。1986年制定和1988年修订的《土地管理法》未禁止居民使用宅基地。1991年《土地管理法实施条例》第26条、27条还细化规定了居民取得宅基地的批准程序。1997年4月15日中共中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）从注意保护农民利益的角度出发，开始限制集体土地向本集体以外的单位和个人转让。1999年5月6日国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）明确提出“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。自此至今，宅基地使用权不能向城市居民转让的政策开始实施。

二、 限制居民继受取得宅基地使用权的悖论

（一）限制政策未实现初衷

限制居民使用宅基地的初衷是平衡农民和居民间利益差别，通过限制宅基地向居民流转，以防以宅基地之名挤占耕地，且保障农民住有所居。然而随着产业结构调整，一产在农民纯收入中所占比例逐步下降，加之家庭承包将土地化整为零，无法规模化经营，农民对土地的依赖渐趋减弱。且宅基地大多位置偏远，当地经济发展状况欠佳。随着二、三产业崛起，农民到城区就业，宅基地使用率大大降低。根据学者们在全国范围内的多次调研，全国平均约有10%的宅基地处于空闲状态。

我国限制居民使用宅基地逾十六年，自1995年至2012年 ，经国家统计局数据显示：（1）在人均现金消费方面：居民人均现金消费由3537元/年到16674/年，农民人均现金消费由859元/年到5414元/年，现金消费支出比由1995年的4.12：1到2012的3.08：1;（2）在人均可支配收入方面：居民人均可支配收入由4283元/年到24564元/年，农民人均可支配收入由1577元/年到7916元/年，城乡收入比由1995年的2.71：1到2012的3.10：1;（3）在居住消费支出方面：居民居住消费支出由283元/年到1484元/年，农民居住消费支出由147元/年到1054元/年。居民现金消费支出与居住消费支出的比例由12.47：1到11.23：1，农民5.81：1到5.14：1。

通过上述数据可以看出，居民和农民在收入比例变化的同时，消费支出比例也同向变化着，收支相抵后，城乡生活水平差距变化不大;农民居住消费在总现金支出中所占比例变化不定，说明影响农民居住支出的因素并非限制转让的政策，当然此政策对于遏制城乡生活水平差距继续拉大，还是起到一定作用的，总体而言，在保护农民利益方面的效用并不理想。虽然居民在居住上花费的现金比例逐年升高，但不可因此断定系限制居民使用宅基地的政策使然，因为一个不可忽视的事实是1999年政策实施前此比例更高。既然此政策对于平衡城乡差距的作用并不明显，继续执行的初衷无法实现，就应当对宅基地使用权的价值重新认识。

（二）城乡居民均迫切需要宅基地使用权入市

农民进入城区就业，需要住房。但城市的土地稀缺，城市房屋价格畸高不下。如前文所述，虽然农民用于居住的消费支出逐年增加，但农民增加的居住消费主要用于城区租赁或者购买房屋。随着市场经济和城镇化进程，宅基地在农民日常经济生活中所发挥的主导功能正逐渐由保障性向资产性转移 ，对农民而言，宅基地价值变现是提高自身生活水平的重要资本。

处于供需链条另一端的居民同样迫切需要宅基地入市。按我国目前户籍政策，城乡户籍流动是单向的，农民可以转为居民，但居民不能逆转为农民，囿于法律对宅基地使用权转让给居民的限制，尽管大量居民对城市各类问题怨声载道，也只能拥挤地居住和发展于此。

（三）当前经济发展模式需要打破宅基地向居民转让的限制

在“互联网+”的经济发展模式下，城市或乡村的地域差异对经济的影响力在逐渐缩小，农村地区的发展期待城市知识精英的加入。一端是拥挤不堪但精英聚集的城市，另一端是人烟稀少却老弱充盈的农村，宅基地政策横亘在城乡之间，成为妨碍城乡经济发展的拦路虎。

三、理论探索和地方实践

正如王利明（2012）等学者所言，为了发展农村经济，应当允許宅基地使用权有限转让。不过这种转让绝不可以一刀切地全部转换为国有建设用地，将宅基地与国有建设用地同等对待不仅彻底颠覆了宪法的设计，而且对社会各方利益的影响过于剧烈，极易破坏社会稳定。宅基地改革试点地区的浙江省嘉兴市、天津市和重庆市推行“两分两换”政策，将农民宅基地使用权和农村房屋所有权置换为国有土地使用权和城市房产，居民据此所使用的“宅基地”实质上已变为国有建设用地。此模式虽能最小化社会矛盾，但对经济欠发达地区而言，地方财政难以负担。另，农民转居后，除房产外无其他收入来源，难以保障养老。

上海市实行“宅基地入市”政策，即转让、出租和抵押建筑物其他附着物而导致宅基地使用权转让、出租和抵押的，宅基地可流转，但不得再申请新宅基地。广东省采取补交地价的方式，只要比照国有土地标准补齐土地出让金，就允许宅基地入市。上海和广东的政策推行状况还好的主要原因是两地经济发展水平较高，在土地价值方面，城乡差别不大，两地的经验难以普适于全国。

四、新机制——附条件入市

（一）新机制关键词：继受+附条件

其一，新机制仍然坚持原始取得宅基地使用权的主体只能是农民，居民只可以继受取得宅基地。

其二，新机制强调对继受方式、交易主体身份、宅基地是否唯一加以区分：同一集体经济组织成员间的转让完全自由，交易对价与宅基地自身价值等同;农民向居民转让则由买方支付更高对价，其中超过宅基地自身价值的部分归集体和出让农民的社会保障;居民向农民转让宅基地，与居民向居民转让相同，其对价中包括居民为取得宅基地而超支的对价。此外，由于居民购买富余宅基地所支付对价相比唯一宅基地额度较少，空闲宅基地的买方市场更大，如此可解决一户多宅、空心村问题和大城市病。

其三，农民与居民享有的宅基地使用权期限应有所区别。农民原则上对宅基地拥有终身使用权，而居民的使用权以不超过70年为宜，到期后，村集体在支付适当补偿的基础上有权收回宅基地使用权。

其四，宅基地的用途与国有建设用地的用途应有所不同。宅基地大多与耕地相邻，所以必须防范因使用宅基地不当造成的污染会损及周边农、林、渔业的土地。宅基地原则上只能用于居住，最多放宽至农业和无污染的商业，严格禁止被用于污染产业。为了切实保护耕地，宅基地的用途与国有建设用地仍应有所区别，政府需要加大细化城乡规划，加大控制力度。

其五，与以往政府依职权主动、全面确权有所区别，新机制的实施方式是以法律形式规定宅基地使用权登记所需条件，政府依行政相对人申请依法登记。

（二）新机制操作方式

1.农户出售唯一宅基地使用权给居民的，买方为卖方利益向国家缴纳一定金额社会保障备用金，以抵抗农民失地后的社会保障不足风险，备用金由国家代为保管，可参照公积金制度为农民使用备用金设置更严格条件。对于出售唯一宅基地使用权的农民，政府不得另批宅基地。上述条件成就后，政府为居民买方登记可入市交易的宅基地使用权。

2.农户出售非唯一宅基地使用权给居民的，居民买方须向村集体缴纳一定金额集体备用金，以弥补其他集体经济组织成员因丧失对该宗宅基地的预期使用权而造成的损失，集体备用金需高于社会保障备用金，因出售此宗宅基地的农户已违反了“一户一宅”规定，违法者不可多获益。条件成就后，政府同样为居民买方颁发可入市交易的宅基地使用权证。

3.居民继承或受遗赠取得农民宅基地使用权的，处理方式与农民出售非唯一宅基地使用权给居民的方式相同，因为居民并不符合取得宅基地使用权的身份条件。

4.居民无偿接受农民赠与宅基地的，处理方式分情况：赠与人死亡的，受赠人向集体缴纳备用金，数额与继承相当;赠与人未死亡的，根据赠与宅基地是否唯一，处理方式同前述第1、2项。

（三）新机制的优势

1.填补法律预留空间。我国《宪法》第10条只禁止宅基地使用权非法转让，而不禁止“依照法律的规定转让”。宅基地使用权属于用益物权的一种，结合《物权法》第153条，新机制符合《土地管理法》即可。鉴于《土地管理法》的修改论证已基本成熟，同时《社会保险法》也提出城乡统一社会保险制度，采用新机制对现行基本法触动不会太大，且既能破解社会保险基金短缺难题，又能解宅基地使用权转让之困。

2.创新经济发展方式。马克思在其名著《对德国工人党纲领的几点意见》对拉萨尔的批判中，提出自然界和劳动一样是使用价值的源泉。我国现处于社会主义初级阶段，集生产资料和消费资料性质于一身的宅基地，进入市场不可避免，以实现恩格斯在《社会主义从空想到科学的发展》中所言“生产资料的社会占有”。

3.有效平衡各方利益。买者依法取得宅基地，不仅会获得权属保护，所购宅基地还可以在市场上自由流通，随时再次变现;卖者依法出售会获得眼前利益和长远利益双重保障。国家为确保交易安全所支付的对价，可通过税收来弥补。另，新机制坚持宅基地所有权仍属于村集体，保护了土地、留住了农民。

4.避免政府卷入市场。新机制意在调动宅基地使用权人积极性，将登记事项与征信体系捆绑，由登记申请人就真实性承担责任;国家处于被动确权颁证地位，避免大规模主动确权为权力寻租留下空间，以及过多矛盾迁移至政府。

5.克服司法确权弊病。很多地区根据《物权法》第二十八条通过诉讼介由法院实现宅基地确权。但司法确权存在两大弊端：第一，个案审判差异大，结局预判难度大;第二，审判集中于当事人间利益分配，对于集体利益保护、社会总体公平鲜有考虑。新机制权衡更多利益，克服司法审判弊病。

当然，新机制面临诸多难题有待进一步研究，比如宅基地出售人资格认定，集体备用金和社会保障备用金额度、支取条件和分配方式等。

注释：

汪凱翔，胡银根，张立芹.农村空闲宅基地处置的现行规定分析及调整探讨[J].国土资源情报，2015（11）：17.

2013年城乡消费支出比为2.47：1，2014年2.38：1。因2013年起，我国对于城乡消费支出的统计口径与以往有所变化。2013年以后的数据与此前数据不能进行直接比较。

张德元.农村住宅功能的区域分异规律研究[J].中国农学通报，2012，28（20）：198- 203.