PPP 简析

刘 伟

（广东省建筑设计研究院，广东 广州 510010）

我国经济“新常态”背景下，通过实施PPP 模式，联动社会资本与政府共同参与公共物品与公共服务提供，可转型政府投融资方式，转变政府职能，实现多方共赢[1]。当前，在遵循市场规律的前提下，PPP 模式在公共物品和公共服务提供方面的应用逐渐成为研究热点。

1 PPP 定义及内涵

1.1 PPP 定义

不同研究机构、不同学科领域对PPP 的理解不同。国内外对PPP 的研究主要集中在公共物品与公共服务提供过程中政府与私人部门之间的合作方面。其中，肯尼斯·克拉克认为政府在提供公共服务时，可以通过私人投资计划的方式构建PPP 模式，将私人资本引入公共领域，打破公共服务由政府单一供给的情况[2]；世界银行指出PPP 是政府和社会资本就提供公共产品与公共服务签订的长期合同。纵观上述观点，对于PPP 定义有几大共识，即PPP 是一种长期的合作关系，主要指的是公共（政府） 与私营（社会） 之间的合作关系；并且主要应用于基础设施和公共服务领域。本文将PPP界定为公共部门与私营部门为提供公共物品与公共服务而建立的各种合作关系。

1.2 PPP 的内涵

在PPP 定义分析中有一个不可忽视的关键词，即公私合作。双方合作的基础是各方诉求的实现，只有明确了主体双方的诉求，才能够更好的推进合作。其中，公共部门的诉求当然是为了保证公共福利的最大化，私营部门则是以实现经济效益最大化为目标。这种合作关系不仅仅止于某一项目环节，是贯穿项目全寿命周期的，是从项目设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期[3]。

2 PPP 常用类型

根据相关政策指引和项目实践，PPP 模式主要适用于由政府供给，并具有可经营性内容的基础设施和公共服务类项目。并且根据项目主体合作深度以及社会资本介入环节不同，PPP 可有多种运作方式。比如O&M、BOT、ROT、BOOT、BOO 等类型，每一种类型在资产归属、合作期限、适用项目等方面存在差异。比如BOT 类型，即建设-运营-移交，是指由中标私营部门或项目公司承担项目的投资、建设、运营和维护等，并于合同约定的期限届满后，将PPP 项目中公共部分的资产和权属等无偿移交给政府或其指定部门；其合作期限一般为20-30 年；主要适用于经营性和准经营性项目，比如城市燃气工程、轨道交通工程等。

3 合作实现方式及操作模式

3.1 合作实现方式

项目各主体间合作的基础是为了满足各方诉求，如何结合项目特点，编制适宜的收费回报机制，平衡各方利益，直接关系到合作能否顺利实现。PPP 项目的收费回报机制包括用户付费、政府付费、政府可行性缺口补贴与用户付费相结合三种类型。每一种类型适用项目存在差异，比如用户付费类型主要适用于城市燃气、供暖等项目；政府付费类型主要适用于地下综合管廊、垃圾清运等项目；政府可行性缺口补贴与用户付费相结合类型主要适用于城市轨道交通、养老服务设施等项目。

3.2 操作模式

PPP 项目顺利推进的过程就是各参与方合作互动的过程，过程中各参与方发挥不同职能和追求不同目标。其中，政府部门（含政府出资代表等） 作为项目发起人不直接参与项目经营，是以保障和实现公共利益为目标；私营企业主要通过直接注资的方式参与合作，并成立项目公司；项目公司则在授权和约定的范围内进行项目建设、运营等活动，对项目全寿命周期负责，并承担相应风险；金融机构主要是为项目公司提供贷款，控制项目公司在贷款期限内的信用风险；咨询公司主要是在项目全寿命周期中提供技术与管理咨询服务等，保障项目顺利推进。

PPP 实施方案模式图

4 结语

PPP 涉及政府管理、项目管理、投融资管理、工程技术等多个领域，主要是通过将社会资本引入公共领域，充分发挥市场能动作用，从而实现丰富公共物品与公共服务的供应方式，转变政府职能，达到多方共赢的目标。在市场经济蓬勃发展的时代，公共领域的PPP 应用将得到进一步深化。