机构编制监督检查工作体系创新——基于温州的实践

● 温州市委编办课题组

机构编制监督检查工作是机构编制管理的关键环节和重要内容。随着机构编制管理科学化、规范化、法制化的深入推进，未来监督检查工作在整个机构编制管理中的地位和作用将会越来越凸显，工作任务和工作份量也会越来越重。然而，从目前现状来看，监督检查工作仍是机构编制管理的薄弱环节，存在责任认定难、协调联动难、监督问责难等问题。新形势下，进一步加强和改进机构编制监督检查工作，构建起科学有效的机构编制监督检查工作体系，就显得尤为迫切与重要。

一、机构编制监督检查的情况

近年来，浙江省温州市编办系统积极探索与实践，市县两级编委办均已设立机构编制监督检查机构，配备了专门人员，监督检查责任明确，机构编制监督检查工作取得了实效。（1）重点围绕“三定”规定执行、超越权限审批机构、变相增设机构、擅自更名加挂牌子、违规超编进人、超职数配备领导干部、违规干预下级机构编制等情况，构建形成常态化监督与事前检查机制；（2）根据中央和浙江省两级制定的机构编制监督的规范、条例，温州市委编办结合本地实际予以细化、明确，为地方层面开展机构编制监督检查工作提供了实施依据；（3）积极推行机构编制实名制管理，经过近5年时间的运行，基本做到对机关、事业单位的全覆盖，系统运作实现规范化、透明化、常态化；（4）加强与纪委（监察）、组织、财政、人社、审计等部门的协作，形成机构编制管理与组织人事管理、预算拨款、机构编制审计相结合的监督约束工作机制，实现机构编制监督检查向其他部门借力；（5）聘请社会人士担任机构编制工作监督员，充分发挥社会监督和民主监督作用。

但是，由于机构编制法律依据不充分、机构编制资源分配不科学、机构编制管理信息不对称等问题的存在，机构编制监督检查工作经常会遇到法理支持和刚性约束不足、机构编制配置不合理或调配不科学引起的编制资源结构性短缺、机构编制监督失灵等现象，从源头上对机构编制监督检查工作产生消极影响。据温州市委编办统计数据显示，截至2017年9月，全市机构编制违纪违规问题主要有超越权限审批机构、变相增设机构、擅自更名或加挂牌子、违规设置承担行政职能事业单位、自定编制、违规超编进人、因政策原因造成人员超编、行政机关混用事业编制、机构编制批复（改革方案）2年以上不落实等类型。从结构上看，因政策原因造成人员超编问题最严重，占问题存量的88%以上；违规超编进人问题次之，占比超过4%；超越权限审批机构、行政机关混用事业编制问题也较为严重，占比均超过1%。从问题来源上看，主要有自查、核查以及专项检查、审计三种形式。其中，单位自查最多，占发现问题存量的85%以上；核查以及专项检查次之，占比接近14%；审计最少，只占1%左右。由此可见，温州市机构编制违纪违规现象仍普遍存在，一些机构编制管理的结构性问题或困境仍十分突出，机构编制监督检查的手段、方式仍旧不多，缺乏系统化、整体性。

二、机构编制监督检查运作上存在问题

（一）从源头上看，机构编制监督检查缺乏合理的机构编制动态调整机制

“三定”规定是机构编制监督检查的基本依据。但是，由于部门职能或工作量不可能一直恒定不变，因此不可避免地会产生因职能、工作量与编制员额之间不匹配而造成的管理矛盾。此时，如果没有一个科学合理的机构编制动态调整办法作为缓冲，则会对机构编制监督检查的客观性、公正性、合理性提出较大挑战。温州市已出台了机构编制动态调整制度，但从实践来看，效果并不明显。

（二）从流程上看，机构编制监督检查以“分散割裂”为主要特征

温州市机构编制监督检查工作尚未完全树立起机构编制管理整体观，也未将机构编制监督检查纳入到机构编制管理工作的全过程、各环节中加以考虑，导致部门、流程间的联动整合效果不彰。各部门仍处于割裂、分散、封闭的状态，各流程之间仍未形成紧密的联动体系。超编进人、超越权限审批机构、行政机关混用事业编制等历史陈弊久治不愈。

（三）从手段上看，机构编制监督检查以“人工抽查”为重要形式

温州市委编办从2012年开始就逐步建立起实名制信息管理系统，但由于无法与纪委（监察）、组织、人社、财政等部门实现信息互通，导致实名制系统一直无法发挥应有的价值。在日常监督检查中，受监督成本所限，只能以抽查为主，靠人工查机构编制台账的方式去发现机构编制违规行为。显然，这种方式手段带有极大的偶然性、被动性，不能及时查出机构编制违规行为，更不能产生有效威慑作用。

（四）从实效上看，机构编制监督检查以“控制失灵”为基本常态

机构编制监督检查法规规定的机构编制部门处罚权限相对有限，对违反机构编制法规的现象只有通报批评、建议改正或者责令限期纠正、建议处分等权限，没有直接处罚权，这些影响了机构编制监督检查工作的力度和效果。

三、机构编制监督检查工作分析

从温州市机构编制监督检查工作运作问题机理上存在问题的主要表现来看，当前，机构编制监督检查工作流程的整合尚未到位，机构编制监督检查工作还处于被动局面，监督检查作为机构编制管理强有力抓手的效果仍难以体现，在源头治理、过程控制、结果输出等流程环节还都存在着一些问题和矛盾。

从源头治理的角度看，机构编制监督检查存在着“管住”与“用活”的矛盾。作为机构编制管理工作的重要环节和有机组成部分，监督检查工作必须服务于机构编制管理大局和整体。一方面，“三定”规定对维护编制资源的稳定有序起着重要作用，是机构编制监督检查的基本依据；另一方面，机构编制管理是一个动态过程，需要依据实际工作需要，科学而灵活地配置编制资源。可见，如果在二者之间不能够建立起一个科学有效的平衡调整机制，就会产生机构编制监督检查的“管住”与机构编制资源的“用活”之间的矛盾。

从过程控制的视角看，机构编制监督检查存在着“刚性”与“唯上”的冲突。目前，机构编制管理包括机构编制监督检查工作实际上仍处于无法可依的状态。这导致机构编制管理部门在执行机构编制监督检查工作时底气不足、刚性不强。这种机构编制监督检查工作存在的“刚性”与“唯上”冲突，使得机构编制经常变成一个参考数、变数、虚数。

从结果输出的方面看，机构编制监督检查存在“实效”与“失灵”的问题。虽然温州市在机构编制监督检查方面采取了一系列措施，建立了一些部门联动机制等，但受信息不对称、监督手段单一等多种因素掣肘，机构编制违纪违法现象仍时有发生，监督失灵、失效现象依然存在。

要解决温州市机构编制监督检查“管住”与“用活”矛盾、“刚性”与“唯上”冲突、“实效”与“失灵”问题这三大难题，必须树立“全流程、大监查”理念，把源头治理、过程控制、结果输出等流程环节有机串联起来，重塑传统的机构编制监督检查工作流程，建立起一套完善的机构编制监督检查创新工作体系。

四、探索建立“3+4”全流程工作体系

制，突出结果导向，强化机构编制监督检查工作的严肃性、权威性。

根据对温州市机构编制监督检查一般流程的分析，结合温州市机构编制监督检查工作中存在的主要问题和机构编制监督检查工作的自身规律，通过引入业务流程再造理论，从全流程视角出发，构建一套机构编制监督检查的“3+4”全流程工作体系，见图1。

所谓“3+4”全流程工作体系，指的是3大流程节点和4个工作机制。该体系将机构编制监督检查工作分解为事前、事中、事后三个关键环节，分别对应源头治理、过程控制、结果输出三个流程节点，打通了过程与结果的有机联系，凸显了结果导向的作用。（1）在源头治理流程节点，建立预防机制，为机构编制监督检查工作提供先决条件。它以科学优化机构编制配置、实现编制资源管理效用最大化为根本目标，以“三定”规定为基本遵循，根据单位实际工作需要，建立机构编制动态调整机制，确保机构编制管理与编制实际需求相匹配。（2）在过程控制流程节点，建立跟踪评估、监督检查机制，通过编制使用核准前置、部门链式联动管理、大数据支撑等工作流程，创新监督检查方式，科学评估编制使用效率。（3）在结果输出流程节点，建立问责机

五、全流程工作体系的配套制度

尽管温州市委编办在推进机构编制监督检查工作中采取了不少创新性举措，但与“全流程、大督查”的要求相比，还存在不足和差距。为使温州市机构编制监督检查“3+4”全流程工作体系更好地落地实施，推动温州市机构编制监督检查工作科学化、规范化、长效化发展，必须建立相关的配套制度。

（一）加强源头治理，建立宣传预防机制，加快形成机构编制动态调整制度

1．多措并举，建立宣传预防机制

在做好机构编制监督检查宣传预防常规性工作之外，要重点推进机构编制监督检查宣传预防“四个一”工程，全面提升机构编制监督检查宣传预防工作的及时性、针对性、有效性。（1）“一课”。将机构编制政策法规、知识培训纳入主体班次课程体系。加大课程设计开发力度，用学员喜闻乐见、易于接受的方式，普及、宣传机构编制政策法规及相关业务知识，让学员真正入耳、入脑、入心。注重师资力量培训，让温州市委编办的工作人员都能上讲台，都能成为机构编制政策法规及相关业务知识的普及者、宣传者。（2）“一站”。开发基于移动客户端的APP（公众号），实现与机构编制管理政府门户网站互补融合发展，及时推送机构编制相关信息，并提供查询、答疑等互动服务。（3）“一库”。组织人员编写机构编制监督检查违纪违规案例库，按照“分类提炼、条分缕析”的原则，加大对违纪违规案例的挖掘，找出违纪违规的真正原因，并提出改进或化解之策。（4）“一制度”。继续巩固完善机构编制政策法规函告制度，按照“凡变动必函告”的原则，创新“四个一”（一张表、一封信、一本书、一份文件）载体形式，帮助新任领导干部迅速熟悉、适应单位的机构编制工作。

图1 温州市机构编制监督检查“3+4”全流程工作体系

2．加快形成机构编制动态调整制度，提高机构编制资源匹配度

在严格控制机构编制总量的前提下，如何科学合理配置有限的机构编制资源，是更好开展机构编制监督检查工作的现实诉求。要按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的原则，推进机构编制管理科学性、计划性和前瞻性，加快形成温州市机构编制动态调整制度。（1）按照分行业分领域分类别进行总量控制动态调整的思路，将温州市直行政事业单位划分为行政、科学教育、医疗卫生、文化广电新闻出版、住建、农林水利、一般管理等，分类制定总量控制动态调整机制和实施细则。（2）在开展机构编制履职评估的基础上，以“三定”规定为基准，从不同行业、不同性质、不同层次、不同类型机关事业单位的实际出发，以影响机构编制使用的主要因素为核心，如机构职能、服务半径、人口数量、经济发展水平、公共服务需求等，探索机构编制动态调整的科学量化理论与方法，研究制定出一套可量化、可落地的机构编制动态调整标准体系。（3）完善配套文件和组织实施程序。按照“1+X”的模式制定出台机构编制动态调整管理办法和实施细则。其中，“1”是指机构编制动态调整总的管理办法，“X”是指X个行业、领域开展机构编制动态调整的具体实施细则和配套办法。建立科学严谨的机构编制动态调整组织实施程序。要对机构编制动态调整的组织机构、操作方法、实施程序等内容作出明确规定，做到组织严谨、方法科学、程序透明。

（二）注重过程控制，建立跟踪评估、监督检查机制，科学高效使用机构编制资源

1．注重过程控制，织密筑牢机构编制管理业务流程节点

机构编制管理涉及机构职能、编制职数、人事招录、人员经费等方面和环节，需要与组织、人社、财政等部门保持密切联系。要增强部门联动，建立基于全流程的机构编制协调约束机制，以充分发挥机构编制管理的联动效应。（1）在实施机构编制动态调整制度的基础上，建立用编许可制度。各单位凡需补充工作人员，必须向机构编制部门申请用编，经机构编制部门审查、编委批准后方可办理准许用编手续，否则不能办理后续调配、安置、招考、聘用等手续。（2）建立结构审查制度。编制使用单位在申请时须一并提交拟进人员的基本情况（或拟招聘人员的招聘标准），机构编制部门要与人社部门加强联动，对拟进人员基本情况或拟招聘人员招聘标准进行审查、核实，确定其是否符合单位人员结构要求，决定是否准其用编，以达到编制资源使用效用的最大化。（3）实行出入编制度。用人单位在批准使用的编制内进人，应凭调配手续及时到机构编制部门办理入编和实名制登记。人员调出、退休、辞职、解聘、辞退、开除、死亡的，用人单位应及时凭相关文件资料到机构编制部门办理出编。通过出入编制度，详细记录编制空缺和人员进出编情况，强化人员动态管理，保障编制实名库及时更新、调整。（4）建立财政列支制度。人头经费或人员工资必须在办理完人社部门的手续且完成出入编程序后，才能予以列支。

2．建立跟踪评估、监督检查机制

（1）建立用编跟踪评估机制。结合机构编制动态调整量化标准体系，科学制定单位机构编制履职评估指标体系、实施方案，促进机关事业单位正确履职、科学用编。跟踪评估由第三方机构负责实施，重点围绕用编审批执行情况、职能编制的履行及匹配度等展开，跟踪了解用编计划是否按规定落实、执行成效是否达到预期目的、自身建设情况、人员编制匹配度等。评估结果要及时反馈给相关部门，并督促纠正执行过程中存在的问题。

（2）完善监督检查机制。会同相关部门，采取下查一级、交叉检查等有效形式，对机关事业单位执行机构编制工作情况实行定期和专项监督检查并形成长效机制。畅通公众监督参与渠道。在机构编制部门门户网站公开机构编制政策法规、文件制度、办事流程、议决事项、信息动态等事项，实现全方位政务公开。在此基础上，利用好网络、政府热线、来信来访等举报受理方式，提高机构编制工作社会公众监督参与度。完善机构编制工作监督员制度，加强对监督员队伍的业务知识培训，切实发挥监督员作用。建立机构编制大数据，更好发挥实名制管理的作用。

（三）强化结果输出，健全问责激励并重的工作体系，提高机构编制监督检查工作的严肃性

坚持结果导向，建立多层次问责激励机制。通过问责激励，全面提高机构编制监督检查的严肃性、权威性和刚性约束力，增强机构编制监督检查实效。

1．建立主要负责人问责机制

按照“谁批准、谁负责”的原则，明确单位主要负责人是机构编制纪律的第一责任人，把落实机构编制管理规定情况列入主要负责人年度考核、离任（任中）审计考核的重要内容。推动领导干部选人用人责任审查和任期经济责任审计工作的同时，开展领导干部机构编制责任审核，进一步密切和加强部门协作联动，健全审计工作责任和协调机制。强化结果运用，将审计结果存入领导干部个人档案，作为领导干部选拔任用、年度考核、机构编制调整、表彰奖励和实施责任追究的重要依据，突出机构编制“一把手”责任。

2．建立违纪违法责任追究机制

进一步出台严控机构编制相关硬性纪律规定。对违反机构编制管理规定的，予以通报批评，诫勉谈话，并发放整改通知单，责令限期纠正；不按期纠正的，建议财政部门对超编人员不予核拨经费、暂停办理机构编制事项，提出组织调整或组织处理建议，性质严重者可给予党纪政纪处分。发现超越权限审批机构、编制、领导职数等机构编制违纪违法行为，需要追究单位和个人违纪违法责任的，由纪委监察机关或任免机关按照规定权限和程序追究责任，涉嫌犯罪的，由有权机关依法作出处理。因集体研究决定而导致机构编制违纪违法行为发生的，追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。

3．建立机构编制评价考核机制

将落实机构编制管理规定情况纳入单位年度考核，与其他重点工作同安排、同检查、同总结。结合实行机构编制年度目标责任考核、专项工作绩效考核等工作，研究制定机构编制工作成效与财政预算、经费安排、增编减编挂钩的奖罚办法，逐步将增编扩编需求引导到提高用编效益上来。将机构编制违纪违规情况纳入信用体系，强化机构编制违纪违规的惩戒力度。

（四）建立机构编制管理大数据信息系统

机构编制监督检查“3+4”全流程工作体系能否有效运转，涉及信息技术的建设与应用。根据“云上编办”、“红码工程”的工作要求，结合温州市实名制管理系统实施情况，打造温州“机构编制综合管理大数据信息系统”。

1．建立“三定”规定、动态调整信息管理系统

将各单位机构编制基本信息导入系统，采集各单位工作量、服务受众等数据，建立机构编制动态调整量化指标体系，利用大数据分析模型，计算各单位机构编制匹配度，为机构编制调整管理提供依据。

2．建立机构检索系统

通过APP移动客户端（公众号），整合编制权威库、“三定”规定权威库等权威数据，及时推送机构编制管理信息，为各单位提供部门检索、导航查询、办事导航、互动答疑等功能，为各单位提供更加全面的数据信息服务。

3．建立机关事业单位管理和评估系统

建立机关事业单位用编跟踪评估机制，完善监督检查档案，探索建立温州公益指数指标体系及发布机制，强化对机关事业单位的事中监管，加强数据综合分析与应用。

4．建立部门协同管理系统

把组织、机构编制、人社、财政等业务环节有机衔接，按照“一窗受理、抄告相关、并联审批、限时办结”的原则，建立一站式流程服务，变原来的“并联”式流程为“串联”式流程，形成一个完整的组织、机构编制、财政、人社等部门协同管理系统。