政府购买公共体育服务的法律风险及防范措施

摘 要 经过理论性分析，并且充分结合各省公共体育服务采购实践性调查，本文对政府面对社会力量购入公共体育服务可能具有的风险情况展开梳理，并且依据相关问题提出相对应的解决措施，为我国政府创新服务方式与公共体育服务的健康安全发展提供了一定理论性支持。

关键词 政府购买 公共体育服务 法律风险

作者简介：张洋，郑州大学体育学院思想政治理论教研部，经济师，研究方向：体育法学、马克思主义法学、思想政治教育。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.267

面向社会力量购买公共体育服务是现如今我国各政府给社会提供公共体育服务的普遍方式。其含义是在公共体育服务生产与提供服务相脱离的情况下，政府不直接性进行公共体育服务，而是经过市场机制选取体育组织、事业性单位、企业等对象当作服务的生产者，并且依据承担组织生产的最终服务质量和成效付出资金，以此达成公共体育服务供给。

一、政府购买公共体育服务的风险系数分析

（一）公共体育服务购买主体公共责任的脱离风险系数

我国各级政府购买公共体育服务，从本质上说，是各级政府使用市场机制的方式把公共体育服务的生产经营权托付给体育类组织，由其开展生产活动，各级政府充当托付者的主要责任是组织、采购、监督与测评。但是，依据多个城市的调查数据来看，多地区都出现因为人力资源与经费紧张的原因，在公共体育服务的购买环节中，各级政府的组织、监督与测评等职责的表现形式都不足、力度相对薄弱，甚至还具有缺失的问题情况。其中购买形式的突出表现是“卸包装”式购买。在面对购买的实践活动中，政府不但把公共体育服务的生产权利经过购买活动开展转让，而且还把公共体育服务相关的组织、监管职责也放任到体育类组织中，施行的是放任购买。比如某事现如今全部的体育类舞蹈、健美体操的比赛与舞蹈文化氛围的推广等活动全部由该市健美体操协会进行负责。此种管理方式虽然在一定程度上能够增强社会组织的自主权利，但是也会导致缺少政府的监管，在此基础上健美体操协会在进行市场垄断的同时，很难形成具有竞争性购买，相对服务质量得不到保障，并且在缺少监管的状况下对组织的稳定发展产生不利因素。“全部放手”式的购买使得政府的主体性责任逐渐淡薄。

（二）公共体育服务所承担组织公共责任的脱离

在进行公共体育服务购买时，一般通过社会组织进行购买。从一般理论上来说，是购买人员——政府、承担人员——体育类组织与消费人员——公共主体间的权利委托和代理，主体间经过委托代理关系达成自身的权利;但是，因为委托人员与代理者主体间具有偏好冲突性、信息不完整性、承担的风险不对称等因素，在“经济人员”的假设基础上，代理人员在受到委托的环节中，会发生以损耗其他类似主体的利益而追求自身最大限度利益的行为。现如今的服务购买制度存在不完善、监管到位的情况，此种多重代理性关系致使主体价值目标发生错位。在进行购买的环节中，因为现如今我国的体育协会、俱乐部组织、大小社团的发展还不成熟，购买关系里的体育类组织常常在行为的利益择取上更加倾向合同管理工作人员与活动组织自身的经济收益。最终致使服务承担人员的服务提供目标更加倾向服务供给的象征性意义，忽略了公共体育服务终端消费人员的需要，组织意义远远大于公共责任性目标。这种现象在城市中尤为突出，对于当前的一些私营企业，在服务的过程中，首要考虑因素即为组织的经济成本和自身的企业形象，对外在的因素一般不注重。其欠缺的主要方面公众人员进行参与的规模、服务成效与简便性。

（三）公共体育服务提供方的垄断性风险

在政府购买公共体育服务收益达成的关键之处在于要具有合理的购买模式，虽然现如今政府购买具有非竞争性体制之内的委托购买、非竞争性体制之外的委托购买方式以及竞争性招标购买等多种形式，但是，在具体的购买环节中不管是使用何种购买形式都可能会遇到具体操作困难的问题。就现如今我国各个政府购买的情况看，公共体育服务购买系统还不能够和公共体育服务的内容相适应，对于其充足的购买资金、公开透明度的招标活动、监管与客观绩效评价也有一定的差距。当前体育购买服务的主要问题是存在监管工作不到位与施行绩效评价的困难性。

我国当前政府购买活动的主要问题是服务周期短、机制体制不健全，同时在服务信息透明、项目招标制度、监管工作等方面还具有不足之处，会致使政府购买公共体育服务统一到某一供应方中，极易发生供应方垄断的风险。

（四）政府关系嵌入致使公共体育服务购买达成惯性风险

关系嵌入的含义是单一行为主体的经济活动行为嵌入在与他人活动所达成的关系网络。关系嵌入的最终结果是“惯性效应”的发生。现如今，我国政府在公共体育服务购买的环节中最突出的行为是嵌入性，具体的购买环节中突出的表现是政府在公共体育的购买活动中一般将自身的政府体育职能行为嵌入到相关体育机构、协会的关系网絡中，非竞争性购买作为当前政府公共体育服务购买的第一形式，政府行为嵌入进体育组织里，一定程度上推动了双方交流，在提升双方信任度的同时，促进了整体的发展，关系嵌入作为治理效应发挥的重要形式，发挥着重要作用。但是此种根据人与人之间信任开展的合作并不能够取代根据制度信任开展的合作，然而依据制度信任才是政府购买公共体育服务朝向规范化进展的关键。比如，某市体育职能部门进行购买舞蹈大赛的案例开展说明，体育职能部门的相关负责人员通过和某舞蹈协会的组织人员进行沟通，在服务购买的主要环节中也产生了一定的作用。组织关系在嵌入的过程中，体育各社团等之间的关系也相当于政府各个机构关系的映射，对于这些来说是组织缺少一定的独立性的成因，容易发生投影效应。尤其是在非竞争性购买形式中，体育类组织与政府之间存在紧密的联系，在公共体育服务购买的过程中，政府和体育协会之间大多呈现上下级的关系，体育组织的相关人事关系和组织关系、资金等在某种程度上都受政府行为的影响，政府将关系嵌入作为当前购买行为的惯性行为，一般发生在向当以体育协会购买体育服务中，政府的方式大多数为契约购买方式，契约购买方式发生的前提是买卖双方要进行独立购买活动，在招标购买中容易出现服务生产方，但是关系嵌入作为现阶段的一种合作惯性，一般会经常考虑先前的合作对象，致使政府购买公共体育服务的竞争性行为缺少了市场竞争的基础。

二、政府购买公共服务的风险防护策略

（一）对政府购买公共体育服务的法律进行完善

法律和制度要在规则和制度创立的基础上来减轻不确定性的行为，想要避免公共体育服务购买中那些不规范性行为，应通过系统完善的法律和制度来进行行为的规范。通过采用相应的法律和制度对购买活动中的地位进行规范，对双方权利和义务进行知晓，通过对政府职能进行界定，降低购买风险，以此来促进购买主体之间正常有效的公共体育供给，在降低购买风险的同时从制度源头进行问题的规避，政府在购买活动中，应通过对公共体育进行服务，对其中的购买对象、规程等进行评估，以此来降低风险。

首先，在服务的指导过程中，应进行相关内容的补充，通过对社会组织进行购买，促进内容的完善。对于政府的整项公共财政制度，应向社会组织进行内容的归纳，在财政预算方面，提升整体的管理水平，对于政府的税法，应进行营利和非营利组织的区分。

其次， 对于公共服务的购买规则，应对其体育项目服务的原则、范围和标准等进行选取和承接，针对不同级别的服务制度，应进行资格的认证。在购买的实际操作过程中，应通过环节的制定和完善对政府的公共体育服务方式、程序等进行承接。

（二）培育公共体育服务文化

在法律与制度开展保障的基础上，政府进行购买公共体育服务应着重加强培养公共服务理念，有效限制购买行为主体狭窄的个人利益思想观念和局部性利益思想观念，培育公共体育服务文化水平。

强化培育购买者与生产者开展工作的责任性意识与奉献性精神。为社会的发展提供更多的公共体育服务，相关俱乐部等组织机构需加强社会责任感意识，以积极的状态参与到公共体育服务供给的环节中。虽然公共体育服务的提供主体都是“自然经济人”，但是政府部门与体育社会性组织在提供公共体育服务中所追求的经济收益，也要以充分切合公众的利益为基础，这样有助于促进或对公共体育利益无害。经过教育促使体育社会组织建立社会责任感与加强职业操守与道德水平。

（三）提升政府体育职能部门管理工作人员的行政职能

政府进行购买公共体育服务时，加强改变了公共体育服务的供给方式，逐渐发展成政府、市场与社会性组织的多元化提供。体育服务供给方式的大力转变逐渐弱化了政府部门内部的生产职能，但面对政府的宏观调控和管理工作作出了更加严格的要求，并且针对体育部门工作人员的执政方式、行政手段与行政能力提出了全新挑战。目前，在我国购买制度不完善、承担组织数量比较少、能力水平比较弱的状况下，政府职能部门不但要担负起服务购买的监督管理职责，还需加强体育社会组织关系协调的工作职责。并且在如今“互联网+”的时代背景下，我国各政府体育管理部门都相继健全起公共体育服务购买的管理思想、治理手段与治理过程。这就需要政府管理工作人员必须要深刻掌握适应新的工作要求标准，高效组织与管理公共体育服务的购买，减少服务购买风险系数。

三、结语

因为当前公共体育服务购买发展不成熟，所以我国各政府在开展购买公共体育服务的过程中会存在一些风险，比如政府体育职能部门工作职责脱离、非营利性组织公共理论的缺少、机会主义等风险。政府面向社会性组织购买公共体育服务对于加强政府职能转变、促进市场与体育非营利组织的稳定发展拥有着显著成效，所以，在政府进行购买公共体育服务的过程中，不但要健全法律与规章制度，而且还需对购买主体的责任界定、能力提升等方面加强工作力度。

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