关于基层检察机关检察建议工作的实践分析和立法建议

高秀梅

摘 要 检察建议对于树立检察机关的权威，促进行政机关依法行政，切实维护个人利益和公共利益等具有积极的促进作用。但是，鉴于检察建议长期作为诉讼活动的辅助手段，具备灵活性、协商性和柔性色彩的同时缺乏强制性和确定性，其建议的落实、效果的发挥在一定程度上依赖于被建议单位的自觉实现。所以如何更好的发挥检察建议的功能，充分体现检察建议的刚性，是检察机关需要积极反思和探索的实践问题。

关键词 检察建议 检察机关 检察权威

作者简介：高秀梅，上海市宝山区人民检察院检察官助理。

中圖分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.281

一、检察建议工作的基本情况

以S市B区检察院检察建议为例，2017年度（2016年12月1日-2017年11月30日），该院共制发检察建议50件，收到回复33件，采纳33件，回复率为66%，采纳率为66%。

2018年度（2017年12月1日-2018年11月30日），该院共制发检察建议69件，收到回复60件，采纳59件，回复率为87%，采纳率为85.51%。

2019年度（2018年12月1日-2019年5月31日），该院共制发检察建议8件，回复3件，采纳3件，回复率37.5%，采纳率37.5%。上述检察建议主要针对行政机关、审判机关等制发，类别上主要系纠正违法类和督促行政机关履职类。从数据可以看出，该院制发检察建议数量于2019年度有了明显减少，制法检察建议积极性不足;检察建议的回复有待于进一步提升。

二、检察建议工作的现状

（一）提升检察建议工作的具体措施

检察建议工作的顺利开展与各级检察机关的高度重视密不可分。如检察建议宣告送达规定出台后，该院检察长亲自办理行政公益诉讼案件并开展第一起检察建议宣告送达工作;亲自带队就该院一起行政公益诉讼案开展“检察建议回头看”，就检察建议落实情况进行实地监督。同时，为了提高检察建议工作质量和效率，采取以下举措：一是制定相关规章制度。为进一步强化检察建议实效，提升检察建议权威，根据《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《工作规定》），结合工作实际制定了《关于检察建议公开宣告工作的实施细则（试行）》。二是加强检察建议培训和学习。为了深入理解检察建议新的工作规定，选登优秀检察建议书供干警学习;检委会两次开展集体学习;邀请外省市检察机关对干警联合培训;邀请市院研究室工作人员授课。三是举行检察建议文书评比活动。2019年3月份，成立由检察长为组长的检察建议书评比活动领导小组，开展优秀检察建议评比活动。

（二）检察建议工作存在的困难或者问题

通过上述举措，该院检察建议工作取得一定的进步，但经过梳理分析，可以发现该院检察建议工作仍然存在很多问题或者困难，而且这些问题系多个检察机关长期以来存在的普遍性问题：

1.检察建议的制发存在困难：

（1）向本地机关制发困难。人民检察院发现同级法院和公安机关工作中存在问题可以向其制发再审检察建议、纠正违法检察建议、社会治理检察建议等。尽管同级公、检、法之间依法有不同的职责分工，但又均系同一法律共同体，日常工作交往较多。在无明确立法保障机制的情况下，向其制发检察建议可能影响良好的工作关系，影响其他案件的办理或者工作的开展。有的单位将检察建议的收到数量等作为其工作考核项目之一，更进一步影响了检察建议的制发数量和回复数量。

（2）向异地机关制发困难。根据《工作规定》第3条的规定，需要向异地有关单位的，应当征求被建议单位所在地同级人民检察院意见。但是实际工作过程中有的部门准备向外地制发检察建议时，当地检察机关基于多种原因不同意，所以工作无法开展。

2.检察建议的回复和落实存在困难。每一份检察建议、每一个检察建议的相关案件均系承办人员经过调查了解、发现问题、总结问题、请示审批等流程才制作完成，但是有的被建议单位收到检察建议后认为法律文书已经发出并执行完毕，没有必要纠正，不予回复;认为与检察机关距离相对较远，不予回复也没有制约措施，是否回复无关紧要;或者对被建议内容不予认可便不予回复等等理由，不予重视，不予回复，不予反馈。与此同时，检察机关又缺少有效的制约或者沟通方法，导致部分检察建议无法发挥实效。根据梳理，每年的检察建议工作均无法做到“一建议一回复”。未回复建议大多数系审判机关和行政机关制发。比如2017年全年17件未回复检察建议，从机关性质划分，向行政机关制发的9件，向审判机关制发7件，向国有企业制发1件;从所在地域划分，向本地机关制发7件，向本市其他区县制发9件，向外省市制发1件。2018年未回复的9份检察建议，从机关性质划分，向行政机关制发3件，向审判机关制发5件，向公司企业制发1件;从所在地域划分，向本地机关制发7件，向其他区机关制发2件。

3.检察建议宣告送达存在困难。检察建议宣告送达工作开展以来，该院在院领导的高度重视和带头下，宣告多起检察建议，发挥了积极的效果。但是有些被建议单位认为宣告送达程序繁琐、第三方的参加对其单位形象会有不利影响、不愿意与检察机关进行面对面的沟通等原因，不愿意配合宣告送达工作，所以该项工作的开展存在较大的难度，宣告送达数量较少。

三、检察建议工作的立法建议

（一）建议深入调查研究，进一步细化《工作规定》

《工作规定》的出台，对提高检察机关对检察建议工作的重视，加强和规范检察建议工作，充分发挥检察建议的作用，起到了积极的作用。但是检察建议相关规定的落实还有待于进一步细化，以便承办人员更好的理解和适用。比如，根据《工作规定》第7条的要求，制发检察建议应当在统一业务应用系统中进行，实行以院名义统一编号、统一签发、全程留痕、全程监督。目前实践中，仍然由业务部门在统一系统内自动生成。根据《工作规定》第17条的规定，检察官依据规定第十一条的规定起草的检察建议书，报送检察长前，应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核，与原有的程序不同，法律政策研究部门职责分工需要进行相应调整。根据《工作规定》第27条的要求，人民检察院案件管理部门负责检察建议的流程监控和分类统计，定期组织对检察建议进行质量评查，对检察建议工作情况进行综合分析。实际工作中，关于检察建议的备案、统计分析等均由法律政策研究部门负责，这样可能和案件管理部门相关工作人员存在工作的交叉和重复，有待于进一步整合工作力量，提高工作效率。

（二）建议加强外部立法，建立检察建议外部保障机制

检察建议工作的顺利开展，需要检察机关在工作中敢于监督、善于监督、积极监督，需要检察机关内部制定更可操作性規范予以细化和落实。但是检察建议工作不仅仅是检察机关的工作，离不开外部各单位的积极配合和支持，离不开完善的外部保障机制，否则就将是检察机关的一厢情愿或者一纸空文。

1.正确定位检察建议以提高其他单位对检察建议的重视。检察建议作为法律监督的重要方式，对于促进行政机关依法行政，切实维护个人利益和公共利益等具有积极的促进作用，但是很多机关对检察建议功能、检察建议的定位、检察建议的重要性等认识不足，理解不深，甚至存在一定的偏见，认为检察建议是检察机关在“找茬”，不愿意配合检察机关的宣告送达，不愿意在规定期限内回复和反馈检察建议的落实情况，甚至置之不理。所以建议通过立法形式进一步明确检察建议的定位，以加强其他机关对检察建议功能、地位、作用的认识和重视，积极配合检察机关的工作，共同提高执法水平，更好保障合法权益。

2.建议明确检察建议的受理、回复和落实整改程序。检察机关制发检察建议经过严格的检察长审批程序，并在建议中明确了被建议单位的回复期限，但是部分被建议单位收到检察建议后，因无统一明确的处理程序规定，仍然不在规定期限内予以回复，甚至置之不理，不予回复。所以亟需在立法中明确被建议单位收到检察建议后配备专人处理，明确检察建议受理、回复和反馈落实整改期限;如超过规定期限不予回复，检察机关可进一步跟进监督，重新通过上级机关向其同级机关再次制发检察建议。

3.建议明确检察建议向上级主管部门的抄送机制。建议在立法中进一步明确检察建议向与被建议单位的上级主管部门的抄送机制，加强办案单位的上级检察院与被建议单位的上级主管部门的沟通，明确被建议单位与上级主管部门的责任，以便督促被建议单位落实整改，增强检察建议的执行力。

4.建议明确监督对象检察建议工作的考核机制。考核机制尽管不是检察建议工作的唯一推动手段，但因检察建议的特殊性，又是检察建议工作推进不可或缺的手段之一。建议通过立法明确本市检察建议工作首长负责制，被建议单位负责人对检察建议工作直接负责;明确检察建议工作的考核标准，针对被建议单位收到建议后的不同处理，做出不同的评价，如对于不在规定期限内回复情形、不予回复情形、回复后不予落实整改情形等分别予以评价，以加大被建议单位对检察建议的重视，增强对检察建议工作的责任心，保障检察建议工作的顺利开展和检察建议功能的发挥。