行政附带民事诉讼问题探析

摘 要 行政附带民事诉讼制度是对处理行民交叉纠纷案件的积极探索，该制度在实务中取得了明显成果，但还存在一些适用上的问题，需要理论完善和明确的司法解释指导，审判实务工作亟待细化。本文着力解决一并审理民行争议的范围、当事人是否拥有程序选择权以及法官对该类案件的自由裁量权大小的问题。

关键词 行民交叉 一并审理 程序选择

作者简介：尚文心，西北政法大学民事诉讼法专业硕士研究生。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.285

一、引言

審判实践中对行民交叉类案件的审理，不同法院或同一法院的不同审判庭在行民争议的审判程序、法律适用和裁判结果上均存在较大差别，甚至出现“一个案件，八份判决”的惊人现象。 本文试图讨论行政附带民事诉讼制度施行的影响，并对该制度改进方面加以思考。

二、我国的制度现状

（一）行政附带民事诉讼的概念

附带诉讼，是一种合并处理争议的方式。在行政诉讼过程中，根据当事人或利害关系人的请求，人民法院受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，并将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度称作行政附带民事诉讼。

（二）行政附带民事诉讼的特征

1.牵连性

牵连性指行政争议与民事争议在法律事实上存在某种相关性，一般是案件起因，审理结果以及诉讼主体等。

2.附随性

即行政诉讼和附带诉讼是附随关系，先有主诉讼而后才有行政附带民事诉讼。

3.提起时间的受制约性

民事纠纷可独立起诉，附带民事诉讼中的民事纠纷受制于行政诉讼。 行政争议与民事争议应由同一审判组织使用同一审判程序进行案件审理，并作出唯一的明确判决。

（三）法律规定

1.一并审理

根据《行政诉讼法》第61条规定，在当事人申请一并审理的情形下，人民法院可以对相关民事争议合并审理。但当行政争议的审理不能单独做出，而是必须以民事争议的裁判为依据时，法院可裁定中止关于行政诉讼争议的审理。这是法院审理此类案件的直接法律依据，对我国的行政附带民事诉讼制度也起到了实质确认的作用。

2.附带民事诉讼提起的时间

根据2015年《行政诉讼法解释》（以下简称《解释》）第17条的规定：（1）在行政诉讼与民事诉讼的先后问题上，应当先行政、后民事或者至少同时提起。（2）如行政诉讼已经先行提起并进入审理阶段，民事争议一方当事人又有一并审理的需求的，除庭前证据交换程序外，法院应当及时告知当事人，应在一审第一次开庭审理前提出民事诉讼。（3）“正当理由”应当包括，当事人不知道法律规定的时候，也可以作为正当理由，可通过行政附带民事诉讼一并解决案涉争议问题，而不必对民事争议另行起诉。 （4）行政附带民事诉讼中民事争议最晚时间，应当确定在一审判决作出之前，所以此处的法庭调查应当作扩大解释，这是出于保障当事人的程序选择权的考虑，同时为了避免诉讼效率低下，此举非常可取。

3. 一并审理例外情形

（1） 《解释》第17条第2款规定了关于一并审理民事争议的例外情形。法院此时负有释明义务，应告知当事人可在法院作出不予准许决定时申请复议一次。

（2） 根据《解释》第18条的规定，行民交叉争议中，民事部分须单独立案，由同一审判组织对两部分争议进行审理。关于行政裁决中的民事争议的审理，法律规定不必另行立案。

（3） 根据《解释》第19条的规定，在法律无特别规定时，对民事争议部分的审理优先适用民诉法。调解中对民事权益处分的认可，不视为被诉行政行为合法性的依据。亦即两种不同性质的争议，应当分别作出裁判。当事人如果对单一性质的裁判提出上诉的，则不会波及未上诉部分的裁判的法律效力。在案卷移送方面，二审法院应接收一审法院依法移送的全部案卷。案件的审理，由行政审判庭进行为宜。未上诉生效裁判中发现其中确实存在错误的，二审法院应当采用审判监督程序。

三、现行制度存在的问题

（一）一并审理案件的范围

《行政诉讼法》第61条以列举的方法对行政附带民事诉讼案件的受理范围作了明确的规定，《解释》第17条又对其做出了一并审理的民行争议作了例外规定。其中第2款第4项规定的“其他不宜一并审理的民事争议”中，“其他”没有明晰，故而不同审理者理解可能存在偏差，导致案件受理存在障碍。

（二）法官的自由裁量权

《解释》第19条第3款规定“行政争议和民事争议应当分别裁判”。“分别裁判”所指存在一些歧义，如法院对行民交叉争议，应当分别进行审理，从而在此基础上对两种争议进行分别裁判。实务中案件类型繁多，数量庞大，法官对于该问题的把握上应有一定的自由裁量权为宜。为高效处理行民交叉纠纷，笔者认为应当对此处的分别裁判作出明确的解释。《解释》要求，民事争议应单独立案，故案号排列、判决顺序上都应当作出明确规范，这样也有利于当事人对判决的理解和以及执行，对于案件上诉也会有重大影响，不同的程序选择将产生不同的效果，将法院审判工作细致化合理化也是保证诉讼效率和当事人诉讼利益的重要方面。

（三）当事人的程序选择权

根据《行政诉讼法》第61条的规定，在行民交叉案件中，当事人须先提起行政诉讼。但实践中的做法却不尽人意，不乏有当事人先提起民事诉讼，而后被审判机关告知其必须依靠相关行政纠纷的裁判结果作为民事裁判的前提。这种情况下，关于当事人诉讼利益的保障，笔者认为，行政诉讼因其特殊性，在行民争议案件中应通过解决行政争议来救济民事权利，行政审判庭审理行民交叉案件，不应变为民事附带行政诉讼。因此，假设合并审理有利于案件纠纷解决时，只是对于如何合并审理案件，以及如何运作程序存在疑问。

另外，《解释》第17条第2款第2、3项中并未提及诸如当事人放弃协议管辖，或者提起仲裁、民事诉讼后又放弃仲裁或者撤诉的情形下，提起行政诉讼的当事人是否可以就民事争议部分提起附带诉讼的问题。

四、完善该制度的几点思考

（一）对“其他”做限制性解释

为避免法院推诿扯皮，保障当事人的诉讼权利，并以《解释》第17条第2款第4项作为法律依据的情况，应当对“其他”的解释作出限制，在实务中应当注意树立典型案例、指导性案例等。法官在审理案件时应严格遵循立法宗旨，除非是法律明确规定的例外情形，否则对与案件相关的民事争议部分，法院应当及时受理当事人提起一并审理的诉请，从而快速解决行民交叉纠纷，保障当事人的诉讼利益。

（二）分别裁判、判决唯一

在判决方式上，行民交叉纠纷一并审理，由于民事争议当事人与行政争议当事人各自在诉讼中的地位、称谓、举证责任等的不同，上诉后案件审查的范围不一，因此用一并判决的方式较附带判决更合理。 行政附带民事诉讼是行政诉讼一种特殊类型，其判决方式应与一般行政诉讼保持一致，但其所涉两种争议性质不同，故在判决结果和判决方式上应作区分。“分别裁判”指行民争议的裁判应体现在一份判决文书中，其写作可参考刑事附带民事诉讼判决书。

法律明确规定，行政附带民事诉讼中，民事争议应当单独立案，故该类案件中的民事争议应有单独的民事案号。关于如何确定行政附带民事诉讼中的两个案号的写作顺序。笔者认为，规范性是诉讼文书的主要特点之一，因此，无论先决问题是行政争议还是民事争议，都应先列行政诉讼案号，再列民事案号。而判决部分的书写，应以先决问题确定写作顺序，或从便利当事人对案件判决结果的理解为出发点进行写作。法官在制作判决书时，须紧紧把握审判工作应当遵守的基本要求，作出唯一确定的判决。

（三）明确立法、切实履行告知义务

对于先提起民事诉讼，后又被被告知其所诉民事争议的解决必须依赖于相关行政争议的裁判结果的当事人，此时依旧可以选择提起行政诉讼。赋予当事人程序选择权，是出于保证其诉讼利益的考虑。关于当事人程序选择权制度设计，笔者有如下构想：

民事诉讼提起后，案件开庭审理时，当事人提起行政附带民事诉讼，法院应当向其释明必须先行撤诉，再向法院提起一并审理这两种争议的诉讼请求。当事人可能会选择继续由民事審判庭对民事争议部分进行审理，此时应当作出裁定中止民事争议的审理，待行政争议部分判决结果做出后，才可恢复对民事争议的审理。

立案登记时，如果发现当事人所提民事诉讼关涉行政争议，则立案庭也应释明当事人可提起行政附带民事诉讼。做到从源头分流案件，使案件审理更加快速、便捷。

对于当事人放弃协议管辖的情况，或者在已提起仲裁、民事诉讼后，又撤销仲裁或撤诉，却在新提起的行政诉讼中又提起附带民事诉讼的，从纠纷的实质化解和解决效率的角度来看，也应当考虑当事人在此情况下依然可以选择提起一并审理民行争议的诉讼请求。

五、结语

我们在行政诉讼控制权力、保障权利的思想指导下来完善行政附带民事诉讼制度，以此助力我国的社会主义法治国家建设。在当前的审判实务工作中，因该制度建立时间短暂，法官必须不断总结审理经验，学者们也要对这类案件的审理和执行等问题多做研究，以期发现问题，解决问题。

注释：

王光辉.一个案件 八份判决——从一个案例看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调[J].中外法学，1998（2）.

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郭修江.一并审理民行争议案件的审判原则——对修改后的《行政诉讼法》第六十一条的理解[J].法律适用，2016（1）.

北京市第二中级人民法院课题组，鲁桂华，祝兴栋，朱彬彬，牛晓煜.行政诉讼一并审理民事争议研究[J].中国应用法学，2019（1）.

侯丹华.新《行政诉讼法》中几种特殊类型诉讼的判决方式[J].法律适用，2016（8）.