人民法院在诉前调解中的职能研究

摘 要 在“大调解”的背景下，各地法院相继把诉前调解作为多元化解纠纷机制的重要组成部分予以推行，这是社会管理创新的一项新举措，亦是法院对案多人少现实困境所作出的倒逼机制。法院参与到诉前调解中，对解决案多人少的问题取得了一定的成效，但同时产生另外一个问题需要明晰，诉前调解本质上属于诉讼外调解，于诉讼程序规制的范围之外，人民法院在诉前调解这项工作中如何妥善配置职能，发挥功能作用，从而更好的实现预期目标，值得探究。结合各地法院诉前调解的实践状况，寻求切合实际的职能配置方式，这正是本文的立意所在。

关键词 诉前调解 调解模式 委托调解 司法确认 法院职能

作者简介：蒙海芬，广西师范大学在职研究生，柳州市鱼峰区人民法院审判员。

中图分类号：D926.2                                                        文献标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.287

我国传统的调解类型大致可分为人民调解、行政调解与司法调解，人民调解是指人民调解委员会针对民间纠纷主持的调解活动，也是最持久、最广泛、最低成本的社会纠纷解决方式;行政调解主要指各行政机关在其职权范围内进行的与行政活动有关的调解活动。上述两种类型的调解均为诉讼外调解。司法调解即诉讼调解，指人民法院在诉讼过程中进行的调解活动。诉讼外调解与诉讼调解构成调解体系的两大模块，它们之间相互并存，各自拥有各自的优势，共同发挥化解纠纷的重要作用。本文所称诉前调解是指人民法院在收到当事人案件至案件被受理之前的调解活动。按照传统的人民法院审判管理方式，当事人提交诉状，案件被受理后法院凭借审判权可以召集当事人双方进行调解。而诉前调解从其活动时间看，其性质仍属于诉讼外调解。

一、人民法院参与诉前调解的时代背景

（一）传统的纠纷解决体系

傳统的纠纷解决体系是专业与非专业、正式与非正式、官方与民间等多种途径相互并存，各司其职、优势互补的纠纷解决体系。在这样的体系中，非诉讼与诉讼纠纷解决机制平行发展。就社会功能而言，两者均是供当事人选择的解决纠纷的途径，不同的是，诉讼具有最终司法救济的性质，是其他纠纷解决途径所不具备的。根据司法救济原则的内涵，社会生活中所产生的矛盾和纠纷，如果能用道德、调解或者仲裁来处理的，勿需再进入诉讼程序，而当上述途径均无法解决时，才需要通过具有强制力的国家裁判的方式来加以解决。我国新民主主义时期的调解前置制度的设计，就是基于该理论而设定。调解对纠纷解决的作用是毋庸置疑的，从古至今，调解的魅力从未消退。受儒家思想影响，“无讼”成为古代历代统治者追求的政治理想，但现实中诉讼不断被提起，为了恢复破坏的秩序，采用调解的方式无疑与儒家思想和统治者的追求最为适应。调解在清代尤为盛行，据清代《顺天府档案》记载，宝坻县于嘉庆15年至25年期间自理案件的调解率达90% 。调解在之后的发展中更自不用言，不论是中华民国、新民主主义时期抑或新中国成立之后，调解制度逐步规范与完善。期间出现了著名的马锡五审判方式，强调调解在化解纠纷的核心作用。我国现行法律亦明确了调解在民事审判中的重要地位，“调解优先、调判结合”成为民事审判工作中一项基本原则。而诉前调解制度在多年的探索之后，最终于2016年6月29日以司法解释的形式予以确定，《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》明确规定人民法院在立案之前可以特邀调解组织或调解员进行调解。该规定为诉前调解提供了法律依据，填补了诉前调解制度在法律上的空白。

（二）人民法院参与诉前调解是现实需求

随着社会转型的不断深化，各种社会关系加剧变动，新的矛盾逐渐显现，社会问题逐渐增多，加之人民群众法律意识的增强及对人民法院的期望，越来越多的案件涌入法院，人民法院案多人少的审判压力甚是严峻。为了有效减少进入诉讼程序的案件数，诉前调解无疑是契合人民法院的需求，人民调解分流解决纠纷的外部环境也是法院参与到诉前调解的原因之一，根据司法部关于全国调解情况的统计数据分析，2013年-2015年，调解组织数量、人民调解员数量抑或调解案件数均呈现递减趋势。调解组织从82万减少至79.8万，人民调解员人数从422.9万减少至391万，调解案件数从933万减少至916万 。人民调解对纠纷解决的作用在减弱，更多的当事人推崇法院而忽视民间调解。这种结果是由多方面原因造成的。新时期，就纠纷特点而言，纠纷主体从单独的民间主体发展到法人或其他组织等复杂主体，纠纷内容上出现了土地拆迁、企业转制、工程建设等各种具有调解难度大、社会影响面大、矛盾易激化的新型纠纷，而传统的说教、规劝的调解方式在商品意识下越来越脆弱。村屯、社区、乡镇的工作中心定位于经济建设，某种程度上导致对人民调解的轻视。早在2002年，最高人民法院与司法部对民间调解滞后的问题已有所认识，共同发布了《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》指导人民调解工作，并于2010年发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，明确提出人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”大调解工作体系建设。

在这样的“大调解”背景下，各地法院积极做出响应，在调解方面进行了各种尝试与探索，诉前调解应运而生。法院参与到诉前调解是现实需求，它一方面能够有效利用民间调解的力量来分流社会纠纷，减少法院的审判压力，另一方面可以弥补人民调解发育不良的缺陷，促进人民调解的成长。

二、三种诉前调解运行模式及法院职能分析

人民法院的职能来源于宪法，《中华人民共和国宪法》规定人民法院是国家的审判机关，具有至高无上的审判权。因“审判”一词具有高度盖然性与抽象性，引起了人民对其职能的诸多争议，但纠纷解决作为法院最基本的职能是得到广泛共鸣的。随着我国社会转型的多样化发展，人民法院的职能在纠纷解决的基础上有所延伸，产生了诸如司法调研、司法建议、立法建议，案例指导等抽象化职能，甚至具有一定司法规则创制职能，司法规则创制职能主要通过司法解释予以实现 。除上述职能之外，作为社会管理机构之一，人民法院理所当然还承担社会管理的应有职能。

结合各地实践，诉前调解运行的模式主要有以下三种：

（一）法官自行调解模式

立案法官收到当事人诉状后，经审查认为适宜调解的，在征得当事人同意的基础上进行预立案登记，并将该调解案件直接分到业务庭法官进行调解。调解成功需要出具调解书的，由立案庭编号立案，业务庭法官按照当事人诉请内容及调解协议制作调解书。调解不成功亦退回立案庭予以立案并分案，原先的调解笔录等内容随案移送，承办法官可根据案件情况，决定是否再组织调解。江苏法院以该模式为主的法院占30.3% 。

此种模式将矛盾前移到案件立案受理前，满足了当事人对法院司法权威的依赖心理要求，有效促进当事人达成调解协议，较为缓和地解决纠纷，也避免了诉讼过程中久调不决的诉累。但其未充分发挥运用社会力量分流化解纠纷的作用，且存有侵害当事人诉权的风险。该模式实质上是将诉讼调解工作前移到诉讼前，调解过程与诉讼调解大相径庭，人民法院承担的职能纯粹为化解纠纷。

（二）委托其它调解组织调解

立案法官在接到当事人诉状后，经审查认为适宜调解的，在征求当事人同意的基础上，由当事人填写《委托调解申请书》，立案法官出具《委托调解函》，连同诉状副本及相关证据材料移交人民调解组织主持调解。对于调解成功的案件，人民调解组织在结案后将《委托调解反馈函》、调解协议及相关材料移送法院。当事人需要出具调解书或司法确认书的，由立案庭编号立案，并将案件分至业务庭法官进行审查并制作文书。对调解不成功的案件一般予以立案，进入审判程序。

该模式充分发挥了社会力量分流化解纠纷的作用，尤其在专业、行业调解中发挥的作用较为明显，且具有贴近群众并了解民间纠纷处理习惯的优势。但在缺乏监督且无相关考核机制的情形下，社会组织调解的积极性完全取决于调解人员的工作责任心，一定程度上难以取得当事人的信赖。该模式同时存在一个弊端，当事人在人民法院与人民调解组织之间来回穿梭之后又回到法院申请出具调解书或司法确认书，无疑增加了当事人的诉累，久而久之，当事人势必产生诉讼调解比人民调解更为便捷的心理暗示，从而排斥委托调解。司法确认制度虽存在久远，《人民调解法》明确规定了经人民调解委员会达成的调解协议，双方当事人认为有必要的，可以向人民法院申请司法确认，新修改的《民事诉讼法》亦新增司法确认的条款。但实践中群众认知程度低、存在感较弱，使用频率低，加上无具体的操作方法，当当事人对调解协议的法律效力有所要求时，法院更倾向于建议当事人将案件立案后再出具调解书的方式，一定程度上导致司法确认制度形同虚设。

人民法院在该模式中主要承担委托调解及对调解协议进行审查确认两项职能。具体表现在对当事人进行导诉，征求当事人是否同意委托调解，指导当事人填写《委托调解申请书》，告知当事人调解相关规定，选择合适的委托调解机构并填写《委托调解函》连同案卷材料送达调解组织，经当事人申请对调解协议进行审查并出具相应法律文书。

（三）法院内设调解部门

在法院内部设立调解中心或调解工作室作为诉前调解部门，由立案庭统一组织、协调、管理，特邀具有调解经验和专业知识的退休法官、律师或其他非法院在职人员负责诉前调解工作，法院指导特邀调解员的工作开展。基本操作流程为立案法官对诉状进行审查，对适宜调解的案件在征求当事人同意的基础上对案件进行预立案登记并移送调解部门由特邀调解员主持调解，特邀调解员根据当事人的诉请进行调解并结案，当事人申请出具调解书或司法确认书的，由立案庭编号立案并分案，由法官出具法律文书。

该模式借鉴于我国台湾地区法院的法院附设调解机制，源于美国的ADR（AltemativeDisputeResolution）即替代性纠纷解决方式 。该模式重新整合了社会调解资源，有效利用了社会力量分流化解纠纷的作用，缓解了法院的审判压力，同时为人民调解提供了快速成长的平台，较委托调解调解模式而言，极大减少了当事人在人民调解组织与法院之间来回穿梭的诉累，但同样存在司法确认制度使用率低的缺陷。人民法院如不能明确其职能定位，还易导致其在司法调解与人民调解之间的角色混淆。

该模式较其它模式更具优势，法院的职能发挥的亦更加充分。人民法院在其中主要承担组织、协调、管理、指导、培训、审查、确认的职能。具体表现为对内部调解部门的建设及组成人员配备，预立案流程的管理，主动协调与调解组织的对接关系，负责特邀调解员的指导与培训，努力提高调解员的业务素质和调解的公信力，以法官的业务素质、办案经验等优势激活其他纠纷解决机制、促进其他纠纷机制发挥有效作用，经当事人申请对调解协议进行审查并出具相应法律文书。

综上，三种诉前调解模式都配置了相应的法院职能，贯穿于訴前调解的各个阶段。在启动阶段，法院通过诉前导诉将一部分案件合理分流至诉前调解，该阶段要充分尊重当事人的选择权。在调解阶段，指导调解员的工作开展，并对调解员进行业务培训，促进特邀调解员的技能培训和能力提高;在调解结果上给与司法保障，确保诉讼与调解的有效衔接;在管理上，进行规范管理。上述法院职能发挥了它应有的作用， 但不同程度的存在诉前调解定位模糊的问题。产生的以下两个问题需要厘清，首先要明确诉前调解应定位为诉讼外调解，法院在诉前调解中承担的职责应当是管理与指导调解活动而非直接承办调解案件;其次，经调解机构或特邀调解员主持达成的调解协议，按照法定程序，可以通过司法确认的非诉程序赋予法律效力，而非以进入诉讼程序再出具调解书的形式来解决，以避免司法权与诉前的混淆。由此可见，法院在诉前调解中的职能配置有必要进一步完善。

三、完善人民法院在诉前调解中的职能配置

新时期法院的职能转变更多表现在服务大局意识下的社会管理功能方面，多元化纠纷解决机制是国家治理体系的重要组成部分。便捷、高效、协调的多元化纠纷解决机制是诉前调解制度职能配置所要追求的目标。为达到该要求，人民法院在诉前调解中需要完善以下职能配置：

（一）加强司法确认制度实施力度，建立紧密的诉调衔接机制

诉前调解为纠纷双方提供了一种快速解决纠纷的渠道，如调解不成，双方仍可选择进入审判程序，这种制度设定扩大了其他调解组织的作用，提高了解纷效率，同时节约了诉讼成本，可谓一举多得。在该制度设定中，如何做到调解与诉讼的紧密衔接是关键环节。《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》为诉调对接机制提供了可供选择的途径。司法确认作为非诉程序，具有灵活、简便、快捷的特点，将其内嵌于诉前调解中，更能发挥诉前调解的优势作用。按照法院内设调解部门模式运行，调解不成功的案件一般进入诉讼程序处理，而调解成功的案件亦有可能进入诉讼程序，再根据调解协议作出调解书。这种先调后诉的做法显然有悖常理且易产生不良的社会后果，如果当事人在诉讼外达成的调解协议，均以进入诉讼得以实现法律效力，所导致的后果是群众对人民调解将不屑一顾，人民调解将名存实亡。以司法确认制度取代诉讼作用明显更加合理，亦避免了司法权与诉前的混淆。对已经达成调解协议的当事人，人民法院有必要将司法确认的规定向当事人予以释明，以尊重当事人的自主选择权。且特邀调解员一般在法官的指导下开展工作，法官对案件比较了解，一般能够当场作出确认，司法确认的效率能够得到保障，诉调衔接亦更为紧密。对于审查的原则，应审查调解协议的真实与合法性，当事人享有最大限度处分权是调解的优势所在，只要调解协议是当事人自愿平等的前提下达成的且没有违反国家法律强制性规定、不损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益或违背公序良俗，法院应认定其效力。

总之，法院应在遵循审查原则的基础上，积极参与调解协议的审查，加强司法确认的实施力度，使得诉调紧密衔接，诉前调解的优势得以发挥，保证纠纷的妥善解决。

（二）发挥信息抽象化职能的作用，准备评估诉前调解运行态势

司法调研、司法统计、司法建议等信息抽象化职能依附于法院的审判工作，是法院审判管理的重要组成部分。司法调研、司法统计为法院掌握审判工作情况、评估审判运行态势、总结审判经验提供重要依据，也是人民法院实现科学决策、科学管理的重要手段。人民法院在审判工作中提出有针对性的司法建议有助于有关部门及时发现法律问题及改进。同样诉前调解工作作为人民法院一项新的重要工作，其运行态势是否良好，成效如何，是否达成预期的目标，需要准确评估，亦需要通过调研、统计来提供依据。对于运行过程中发现的问题，亦可以通过建议提出改善意见，促进诉讼与非诉讼纠纷解决机制良好发展。

综上，可以总结出人民法院在诉前调解中的职能具体应包括组织、协调、管理、启动、导诉、指导、培训、评估、审查、确认等职能。组织、协调、管理属于管理类功能;启动、导诉位于诉前调解开始阶段;指导、培训、评估是调解过程的要求;审查、确认则是对调解结果的司法保障。

注释：

常怡.中国调解制度[M].北京：中国法律出版社，2013年版，第14頁.

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