高校工程审计的“五要五不要”

刘斐

[摘要]本文在分析工程审计常见问题的基础上，提出化解审计风险、关注审计重点环节等“五要五不要”的经验和做法。

[关键词]审计对象    管理审计    关键环节    技术审计

设工程的实施是一个庞大而复杂的系统工程，

高校的建设工程管理方式大多是自筹自建式，对建设项目大多采用传统经验式的行政管理，普遍缺乏系统的管理知识培训。随着工程审计从结算审计到全过程跟踪审计、从项目后期监督审计向项目前期评价的逐步转移，审计工作范围不断扩大，审计风险越来越高。

根据高校内部审计指南的定义，工程审计是指高等学校内部审计机构依据有关法律法规和制度规范，对建设工程项目各阶段业务管理活动的合法性、适当性、有效性进行的确认和评价。既然是对管理活动的确认和评价，而管理活动的主体是工程建设管理部门，那么工程审计的目的就是全面促进和提高建设管理部门的管理水平，使其加强内部监管，健全内部控制机制。工程审计实务中，需明确以下“五要五不要”。

一、要清晰审计定位，避免模糊审计对象

审计的一项重要工作是结算审计，通常由施工单位编制结算书，监理单位审核，报项目建设单位初审，最后由内部审计部门审核。但在项目实际实施过程中，监理单位常常把工作重点放在工程质量与进度管理上，对项目成本控制工作缺乏深入管理，使结算审核控制环节流于形式，未做到严格意义上的全面审核，导致建设单位的初审任务非常艰巨。按照现行的工程结算管理办法对时间的要求，建设单位要做到全面细致的审核，就需要配备很强的工程造价管理人员，所以初审效果如何，取决于基建管理部门的专业力量配备情况，如果配备力量不足，结算审核的重任就推后到审计环节，因而在工程结算审计过程中，审计人员不可避免地要和施工单位核对结算书，解决结算过程中产生的分歧。核对过程的双方主要是审计方和施工方，基建管理部门似乎渐渐退出了争议中心，审计部门逐渐走入一个误区，即审计对象变成了施工单位，并开始独自与施工单位进行博弈。此时，由于管理活动不到位引发的纠纷也成为审计和施工方争议的焦点，而对于管理活动的评价却被弱化。从学校内部分工看，基建管理部门是学校建设工程的主管部门，对工程建设的质量、进度、造价乃至安全等负全面责任，而并非审计部门。造价审计势必和管理的技术经济活动密不可分，如果抛开管理谈经济，势必会加大认识的分歧。因此，内部审计一定要清晰造价审核的流程，区分每一项决策和签证的责任主体，让责任主体在审核中发挥积极作用。发现问题要立足于基建部门发挥主体作用，一起协商解决，而不是内部审计冲到谈判第一线。

二、要强化管理的主体地位，避免结算审计代替结算

实践证明，只有最了解工程的人才能将工程造价的控制工作做得更好，所以要充分发挥基建管理部门对造价控制的主体责任和积极性。审计部门要切实做到监督不越位，参与不干预，控制不替代。部分基建管理部门由于人员配备不足就将初审的任务省略，由结算审计直接代替建設单位的结算，这无疑会加大工程造价的审核风险。首先，基建管理部门只有通过全面整理结算资料、审核工程造价，才能发现管理中的漏洞并不断完善内部控制，尤其是对于结算中的减项问题，施工单位作为结算文件编制方不会主动提出，如果基建管理部门不审核并及时提出，恐怕审计方很难发现;其次，索赔问题一般在结算中反映，如果基建管理部门不深度参与结算，可能就会因为组织内部沟通不畅而丧失反索赔机会;最后，对于结算过程中的分歧，也需要基建管理部门作为建设主体来解决。基建管理部门对项目全盘有着更深入的了解，相反，审计部门如果替代基建部门处理纠纷，很容易将造价、工期、质量三者的关系割裂。在审计过程中，审计部门应该和基建管理部门共同商议出现的问题和解决对策，在两个部门充分沟通取得一致意见的基础上，再和施工方协商解决矛盾分歧，也有利于矛盾的快速解决。

三、要重视管理审计，避免审计变为审价

工程审计的目的主要包括：一是将工程造价控制在适当、合理的范围内，切实保障工程造价真实合理;二是通过对建设工程的关键环节进行审计确认与评价，保证建设工程物有所值，维护学校的合法权益，提高建设资金使用效益;三是通过完善和规范建设工程各环节的内部管理，防范工程建设中可能出现的风险。在实践中，由于大部分高校工程审计是聘请造价咨询公司协助审计，而咨询公司从业人员一般都是造价人员，现行的按审减额计费的收费办法也在一定程度上促使咨询公司的关注点集中在造价的合理性和真实性方面，对于暴露的内部控制方面的问题很少提及，起不到促进完善和规范内部管理的作用，审计工作最终变成了审价工作，一纸审计定案表成为审计报告的全部。因此，在审计工作中要通过制度和管理方式的改变，强化对管理审计的重视，有效实现工程审计的全部目的。

四、要抓住事前审计的关键环节，规避审计风险

教育部2016年下发《关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》，各高校相继开展事前审计，建立了投资评审等相关管理制度，但是对于事前审计的审计制度建设相对不足。事前审计通常分为三个阶段，即投资立项阶段的审计、勘察设计阶段的审计、施工准备阶段的审计。学校应当根据成本效益原则，结合自身特点选择重点环节进行审计，对于重点环节的定义，要从效益性和风险性两方面来综合考虑。

投资立项阶段的审计。主要是对项目建议书和可行性研究报告进行评审，对于使用财政资金的大型基建项目，一般在立项阶段会接受立项审批部门组织的专业评审，对于可行性研究文件编制不完善、审批评审粗线条的项目，评审显得更加重要。如一些修购资金的项目管理程序，有别于大型基建项目，这些项目的管理部门通常是后勤部门，其专业管理能力和基建管理部门相比略逊一筹，项目执行阶段投资偏差较大，管理风险也会加大，应作为重点评审对象。

勘察设计阶段的审计。这个阶段是工程管理的重要环节，设计对造价的影响通常占建安投资的75%左右。但由于工程勘察和设计的专业性强、技术含量高，审计人员介入有相当的困难和风险。此外，目前国家建设管理部门要求对勘察和设计进行强制性审查，由专业的设计和勘察部门对勘察和设计成果进行技术性和规范性审查。因此，内部审计可以不作为重点审计环节。

施工准备阶段的审计。主要是指招标审计，招标审计是事前审计的关键环节，应重点做好招标文件、工程量清单和招标控制价的审计。根据某高校工程审核的数据分析，此阶段的审核对一般基建项目造价的影响占建安投资的5%–10%，对于修缮工程，这个数字占比甚至可以达到20%。此外，施工过程中的管理难题和结算阶段的隐患主要是在这个阶段埋下的，问题主要包括招标文件有漏洞或歧义、清单项目特征描述不清、清单工程量计算错误、清单漏项、措施费列项和项目情况不符、施工范围表述不清等。如果在这个阶段能够做细做实，项目管理和结算的纠纷即可大大减少，结算效率可大大提高，正可谓磨刀不误砍柴工。

五、要重视技术审计，避免孤立的造价审计

在项目招标控制价的审计过程中委托的造價咨询机构，通常只关注量价的合理性而忽视设计图纸的可行性和完善性。但事实上，图纸的不完善或者不可行会造成后期大量的洽商变更，不利于工程造价的控制。这种现象在修缮工程中尤其突出。由于设计单位对于拟修缮工程的现状不能深入了解，导致图纸描述不完善或有错误，造成清单的描述和实际不符;或者设计的做法和原有工程做法衔接有困难，可实施性差，势必导致在实际施工过程中增加洽商变更。有经验的承包商为牟取更大利润，会利用图纸的漏洞在投标时采取不平衡报价，因此，审计人员应对工程现状尽可能提前了解，及早发现此类问题并提出完善建议，不能留待结算再解决。

在结算审计过程中，同样要重视施工方案和施工工艺的合理性和真实性。很多问题单纯看造价没有问题，但是施工方案是否合理或者施工工艺是否符合招标文件要求，需要在审计时抽查核实。如果有的洽商变更原因表达不清或理由不充分，就应该深究其真实性;有的施工工艺明显不符合常规做法或施工做法过分保守，就要通过施工记录或现场核查的方式来核实施工内容和图纸是否一致。实践证明，技术审查可以有力促进工程管理部门对工程建设过程的监督。

工程审计是一项专业性很强的工作，要求审计人员既懂工程经济、又懂项目管理和施工技术。一个理想的团队应该是既具有工程管理经验的人员，又具有造价管理经验的人员。作为委托方的审计人员，要具备较强的组织协调能力、问题洞察能力、分析处理能力，一方面在项目审计参与各方中发挥积极的沟通协调作用，另一方面也可以及时发现问题、解决问题，并对审计工作质量作出评价，提出管理建议，协助建设管理部门改善风险管理、提升效益，发挥审计的建设性作用。