发挥国土资源支撑保障和服务引领作用，促进乡村振兴战略实施

李宁 丁朵

摘 要：三门峡市作为河南省的西大门，多年来农业农村发展基础较慢，产业结构单一，城乡之间发展不充分不平衡，制约着全市经济社会跨越发展。本文从土地利用的角度去分析研究，以期为加快推进乡村振兴战略实施提供参考。

关键词：土地结构;空间布局;土地保护;生态环境

一、全市土地利用现状及分析

三门峡市土地总面积约99.3万公顷，土地利用地域差异明显。西北部沿黄河川区和北中部黄土塬区人口密集，地势平坦，土壤肥沃，生产集约化水平和土地利用水平较高，土地利用以耕地为主，城镇、交通等建设用地比重相对较高。东南部红土丘陵区和西南部伏牛山中低山区土地贫瘠，水资源缺乏，植被覆盖率低，水土流失严重，土地利用以林地和其他土地为主，土地利用水平较低。中部崤山低山丘陵区光热条件较好，地面坡度较缓，排水性好，土地利用以果粮为主。土地利用主要存在以下问题。

耕地减少与人口增加的矛盾日益突出。全市农用地总面积约79.7万公顷，其中耕地面积约17.8万公顷。据统计，2009三门峡全市总人口约224万人，人均耕地约1.2亩。2019年全市总人口约231万人，耕地17.6万公顷，十年期间人口增加了约7万人，耕地减少了2000公顷，人均耕地净减少了0.1亩，人地矛盾日益突出。

建设用地结构不尽合理。全市建设用地面积约7.2万公顷，其中城乡建设用地面积约5.7万公顷、城镇工矿用地约2.3万公顷、农村居民点用地约3.4万公顷、交通水利用地面积约1.4万公顷、风景旅游及特殊用地面积约1000公顷。在农村居民点用地规模偏大，占建设用地总面积的约48%;交通水利用地规模偏小，仅占建设用地总面积的约19%;城镇内部商业、文化、娱乐等用地近几年虽有一定发展，但与作为河南省西部区域中心城市的要求还有相当差距;采矿及其他独立建设用地总体上效益较低，闲置废弃地较多。

土地资源利用水平较低。三门峡市其他土地面积约12.5万公顷，占土地总面积的约12.6%，土地资源利用率87.4%，远低于全省平均水平且现有耕地中中低产田面积较大。园地面积约5.2万公顷，占土地总面积的约5.2%，略高于全省平均水平。林地面积约53.6万公顷，占土地总面积的54%，远远高于全省平均水平，主要分布在山区和丘陵地区，丘陵山区还有相当部分的宜园后备资源尚未开发利用。水域面积约1.3万公顷，占土地总面积的1.3%，水面利用率低，产量不高，效益低。

土地生态环境敏感。三门峡市地处豫西山区和黄土丘陵区，水土流失较为严重。全市林地和园地总面积约58.8万公顷，占总面积的约59.2%，远高于全省平均水平，是我省重要的生態环境敏感区和保护区。

二、土地利用面临的形势

（一）土地利用面临的机遇

实施乡村振兴战略就是要妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，节约集约利用土地，实现土地资源的可持续利用。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，坚持了党对“三农”问题的一贯重视，并进行了创新发展，对我国“三农”事业的发展具有深远意义，是农业农村发展的重大战略机遇。尤其是近年来，随着全市市产业转型升级和城市基础设施的提升，三门峡市城镇化、工业化和农业现代化不断提高，农村剩余劳动力不断向城市转移，从而为城乡统筹发展提供了大量的可用空间和可开发的后备资源，促使土地利用方式逐步向节约集约转变。

（二）土地利用面临的挑战

耕地保护压力大。三门峡市现状人均耕地仅1.2亩，而且分布不平衡，质量较差。到2020年，全市人口预计达到245万人，人均耕地预计下降到1.1亩，满足人口与消费的增长，解决好粮食问题仍将是三门峡市长期面临的艰巨任务。

建设用地需求旺盛。三门峡市正处于全面建成小康社会的关键期，加强交通、旅游、能源等基础设施建设均需要以大量用地为支撑，从而形成对用地的刚性需求，农用地和建设用地之间的矛盾将会进一步加剧。

后备资源开发难度加大。三门峡市土地后备资源虽然丰富，但主要分布在水资源条件、地形条件较差的山地丘陵区，适宜开发为林牧用地，开发为耕地难度较大。而且根据生态保护要求，只能适度开发。

转变土地利用方式任务艰巨。长期以来粗放型、外延性的土地利用方式，仍存在一定惯性作用，要引导其向集约型转变还需作艰苦而持久的努力。

生态环境威胁加大。三门峡地处豫西山区和黄土丘陵区，工业以资源型工业为主，由于产业结构和自然生产条件特殊，加之对土地的不合理利用，三门峡市的生态环境问题较为突出。

三、科学合理利用土地资源，促进乡村振兴战略实施

（一）节约集约利用土地资源

合理调整土地利用结构，严格保护耕地，有序增加建设用地，适度开发其他土地。强化全市建设用地的开发利用，完善土地市场机制，严控建设用地总量，用好建设用地增量，盘活建设用地存量，推进节地技术应用，不断提高土地节约集约利用水平。

（二）优化土地利用空间布局

坚持生态环境保护为基。根据地形地貌、气候、植被、土壤等自然区域特征及决定区域分异的主导因素，因地制宜布设符合实际的国土生态屏障。优化农用地布局，在有效保护现有耕地、确保粮食综合生产能力不降低和生态条件逐步改善的前提下稳步进行合理有关农用地布局。优化建设用地布局。以统筹城乡建设为重点，优化全市城乡建设用地布局。坚持建设用地总量控制的原则，在确保农地农用的前提下，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中集聚，充分体现各类用地的功能性和合理分区。

（三）加强农用地保护和基本农田建设

坚持耕地保护制度。按照不占或少占耕地、促进节约集约用地的原则，强化对城乡各类建设占用耕地的控制和引导，通过严格供地政策，制定项目用地控制指标、严格市场准入条件等措施，从源头上减少非农业建设对耕地的占用。通过经济补偿机制和市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行，加强耕地抗灾能力建设，减少自然灾害损毁耕地数量。强化基本农田保护和建设。严格落实永久基本农田保护制度，加强涉及占用基本农田的建设用地审查，严禁城镇村建设占用基本农田。

（四）全面推进土地整治

根据后备资源情况，结合新增建设占用耕地情况，围绕耕地保护和美丽乡村建设，全面推进土地整治，组织实施土地整理复垦开发重大工程，提高土地资源可持续利用能力。大力加强农用地整理。积极稳妥地开展田、水、路、林综合整治，重点建设高标准基本农田，增加有效耕地面积、提高耕地质量、改善农村生产条件和生态环境。有序推进农村居民点用地整理。按照依法依规、因地制宜、尊重民意、量力而行、循序渐进的要求，结合全市空心村整治工作成果，启动农村居民点用地整理示范工程，加大农村废弃土地和闲置宅基地整理力度，开展迁村并点、村庄治理、退宅还田。加快工矿废弃地复垦。按照统筹规划、突出重点、用途适宜、经济可行的要求，立足优先农业利用、恢复生产功能、鼓励多用途使用、改善生态环境，结合矿山地质环境恢复治理工程，加快闭坑矿山、采煤沉陷、挖损压占等废弃土地的复垦，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。