制度问责化与问责制度化

王平 张玲赟

摘 要：制度是“秀才”和“兵”的结合。“秀才”是制度中的肯定性责任，它告诉人们“路在何方”。“兵”是制度中的否定性责任，它对误入歧途者进行问责。所有的制度，都需强化“兵”的存在，是“制度问责化”。“兵”也容易在情绪决策博弈中迷失方向。由此，需要设置更高位阶的制度，对位阶较低的“兵”予以监管，是“问责制度化”。要实现问责制度化，需在封闭原理的指引下，藉由制度中安排“兵”，“兵”上安排制度，层层递进，构成一个问责循环系统。从理论回归实践，人民问责权层面的制度、问责权层面的制度、管理权层面的制度，互相运作，形成了实践形态的问责循环系统。其中，只有诉诸制度建设和理性教育，促进管理权的常态监管和非常态监管，人民问责权作为问责循环系统的枢纽才能日趋牢固。

关键词：制度问责化;问责制度化;问责循环系统;人民问责权

中图分类号：D630.9                   文献标识码：A                  文章编号：1674-9170（2019）02-0023-06

法国思想家卢梭说过：“人生而自由，但却无往不在枷锁之中。”这句话阐述了人的辩证性：一方面，人有理性，理性指引人们通往自由，通往正义社会;另一方面，人有情绪，情绪像枷锁一样桎梏理性，让正义社会可望不可及。那么，如何修筑一座桥梁直抵正义社会？本文认为，这座桥梁始于“制度问责化”，成于“问责制度化”。

一、情绪决策模型与制度问责化

亚里士多德有句名言：“人是天生的理性动物。”因为拥有理性，人类社会得以萌生正义观念。假设人类和动物一样，缺失理性，那么人类社会便受本能和自然法则左右。当理性成为普照之光后，情况就不同了。一方面，理性意味着人类开始会“算账”，通过理性算账，人们发现了一种与自然法则相对立的、性价比更高的理性法则。另一方面，人的行为模式只有契合理性法则，才能收获正义的、性价比更高的生活方式。正义并不复杂，正义就是性价比更高的生活方式，就是理性法则对本能和自然法则的超越，所谓正义理性。[1]

人不仅是天生的理性动物，也是天生的情绪动物。当理性为人们设计了美轮美奂的正义方案后，却常常因为情绪的大反攻，导致“理性失灵”[2]。何以如此？本文提出情绪决策模型，对这个问题做出解释。情绪决策模型认为：第一，决策的本质在于各种方案的比较和选择。第二，各种方案之所以能比较，在于每种方案都能满足人们的不同需求，并能够由此激发出某种情绪体验。继而，诸多情绪在决策黑箱中展开激烈博弈。通过博弈，与某种方案和需求体系相匹配的某种情绪持续胜出，与此同时，相应的决策也持续做出。第三，人们大脑中的理性法则或曰“正义方案”，集中代表人们的长远需要，也能够激发出相应的正向情绪。同时，这种正向情绪与本能需求所激发的负向情绪展开博弈。如果理性法则所激发的情绪异常强大，并足以支配各种本能情绪，那么，理性法则就能“命令和支配”人，社会的正义化程度就高。相反，如果理性法则激发的情绪在本能情绪面前溃不成军，就会出现前面所讲的“理性失灵”。为了克服理性失灵，人们想到了很多方法。有的人强调提升对理性法则的信仰程度，希望理性法则能在决策黑箱中激发更强大的情绪，秒杀本能情绪。有的人强调运用各种方法对本能情绪进行消解，让理性法则所激发的情绪能战胜不断消退的本能情绪。应该讲，上述让情绪此长彼消的方法都有一定道理，在实践中也颇有成效。但问题在于，这些方法不能对人类行为产生必然约束。从加强信仰来讲，即使有坚定信仰的人，也可能遭遇信仰危机;从消解本能情绪来讲，有的人本能需求已经满足，却更加骄奢淫逸。

相比之下，理性制度化，也就是用制度干预人们的情绪决策模型，并以此强制人们遵循理性法则，更为重要。邓小平同志说：“制度好，可以使坏人无法任意横行;制度不好，可以使好人无法充分地做好事，甚至会走向反面。”[3]“制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[4]。制度为什么如此重要，要从制度的治理原理和基本结构谈起。

制度有两个组成部分：作为“秀才”的肯定性责任和作为“兵”的否定性责任。肯定性责任，就是制度从理性法则出发，设计人们的行为模式，告诉人们应该怎么做，也就是规定人们的“分内之事”。肯定性责任的核心是“讲道理”，为人们指明方向。只要遵循了肯定性责任，每个人都能实现长远利益，过上性价比更高的正义生活。情绪决策模型说明，由于理性法则所代表的长远需求“远在天边”，它所激发的正向情绪常常不甚强烈，很容易被当前本能情绪打败。如果没有作为“兵”的否定性责任在旁边仗剑督促，就不能保证人们会始终遵循理性法则。否定性责任，就是制度规定人们不履行“分内之事”，要承担不利后果。换言之，就是制度专门设置一个“兵”，针对那些不听“秀才”话的人，通过利益转换器的工作机制，把“远在天边”的长远惩戒（长远利益的流失）转换成“近在眼前”的当前惩戒。

关于利益转换器的工作机制，可以运用“石拱桥原理”予以分析（见图1）。在示意图中：（1）在石拱桥左端，一些社会成员沉溺当前诱惑，本能情绪弥漫，导致不听“秀才”的话，也就是违背了理性法则。理性法则被突破，必然会触发石拱桥右端的连锁反应。（2）石拱桥右端的连锁反应毕竟是长远惩戒，可能要多时才会兑现，一些社会成员并不惧惮。于是，制度通过设置否定性责任，也就是设置“兵”，把远在天边的长远惩戒转换为近在眼前的当前惩戒。（3）为了让利益转换器不失效，从桥右端转换来的否定性责任，也就是派来的“兵”，其严厉指数和痛苦指数要大于当前诱惑带来的欢乐指数。如此，社会成员才能产生敬畏。

从政治学上讲，“兵”对社会成员实施当前惩戒或追究社会成员的否定性责任，就是问责。正是“兵”频频亮剑，人们才有敬畏心，才会在情绪决策模型中“发乎情，止乎礼”。由此可以得出以下两个结论：一是问责并不神秘，它是制度的有机组成部分。一个完整的制度，必然包括作为正面引导的肯定性责任和作为负面问责的否定性责任，也就是包括“秀才”和“兵”。二是相比之下，问责不仅是制度的有机组成部分，而且是关键部分。任何制度想有实际效果，都要追求制度问责化。所谓“制度問责化”，就是把问责条款置于制度体系的基础地位，并追求问责条款的严厉化、科学化和清单化。

二、封闭原理与问责制度化

从设立“兵”的初衷来讲，“兵”应该绝对服从“秀才”。然而，“兵”的现实表现让人大跌眼镜。在情绪决策模型的左右下，掌握“兵”的人时常异化，把“秀才”抛在脑后，对不喜欢的人任性问责（乱作为），对有眼缘的人眉来眼去（不作为）。本文把“兵”不受“秀才”约束，任意妄为地开展问责，称之为“任性问责”。任性问责说明制度问责化也不完全可靠，也会遭遇失灵。

要克服任性问责，走出制度问责化失灵的困境，就要把“兵”管好。谁来管“兵”？这个问题引起人们对“问责制度化”命题的关注。所谓“问责制度化”，就是任何“兵”都要毫无例外地被更高位阶制度所管控。要实现问责制度化，离不开管理学上的“封闭原理”。封闭原理认为，制度这张大网是分层次的，一层管着一层，层层相叠，类似老百姓吃的千层饼。由于不能让任何一层制度暴露在缺乏监管的真空中，所以，千层饼最后要类似首尾相连的贪吃蛇，构成一个封闭的循环体系。不难看出，从封闭原理出发，要实现问责制度化，就要在制度中安排“兵”，“兵”上安排制度，层层递进，直至构成一个封闭的问责循环系统。一言以蔽之，纵向封闭的问责循环系统确保了每一个层次的“兵”，都能受到更高位阶制度的监控，从而彻底实现了问责制度化。

显然，封闭原理不仅阐述了构建问责循环系统是实现问责制度化的关键环节，也阐述了问责循环系统在理论上是如何运作的。那么，这个首尾相连的问责循环系统在实践中如何形成？本文认为在政治实践中，存在以下三个层次的制度：人民问责权层面的制度、问责权层面的制度、管理权层面的制度，它们互相运作，首尾相连，构成了实践形态的问责循环系统（见图2）。

在示意图中：（1）单个社会成员拥有“秀才A”和“兵A”。“秀才A”意味着单个社会成员有理性能力，渴望建设正义社会。“兵A”意味着单个社会成员有行为能力，这种行为能力既可能为“秀才A”服务，也可能被滥用。（2）为了管好“兵A”，管理权层面的制度不可或缺。它从结构上包含了“秀才B1”和“兵B1”。（3）同样的道理，问责权层面的制度，也为管理权中的“兵B1”设置了更为高级的“秀才B2”和“兵B2”。（4）人民问责权层面的制度，为监管“兵B2”设置了更高一级的“秀才C”和“兵C”。（5）人民问责权层面的“秀才C”和“兵C”不是天生的，它们由最低层次的“秀才A”和“兵A”转换而成。（6）最低层次的“秀才A”和“兵A”，本来是纯粹的被管束对象，却华丽转身为最高层次的“秀才C”和“兵C”。从整个逻辑来讲，正是这种“华丽转身”，让循环系统打通了“最后一公里”，得以封闭成功。一旦链接成功，问责循环系统开始运行：一是单个社会成员转换为人民问责权，人民问责权层面的“秀才”和“兵”监管问责权层面的“兵”。二是问责权层面的“秀才”和“兵”监管管理权层面的“兵”。三是管理权层面的“秀才”和“兵”监管单个社会成员层面的“兵”①。

三、人民问责权是问责循环系统的枢纽

为了论证问责循环系统在政治实践中的可行性，还有三个问题需要说明：（1）人民问责权地位如何？（2）人民问责权如何形成？（3）如何确保人民问责权作为问责循环系统的枢纽不致断裂？

首先，本文认为，人民问责权是问责循环系统得以成功链接的枢纽。正是单个社会成员“华丽转身”为人民问责权，问责循环系统才得以无缝对接。如果缺失人民问责权，问责循环系统的“最后一公里”，就无法“合龙”成功，问责制度化的历史使命也就无法完成。其次，社会成员总是以两种面貌出现：单个的社会成员和整体性的社会成员。单个社会成员能力再强，也没有足够力量去问责公权力。怎么办？单个社会成员可以在遵循理性法则的基础上凝聚在一起，组成整体性的社会成员。正是整体性的社会成员，形成了强大的人民问责权，把原本处江湖之远的“秀才A”和“兵A”，聚合成居庙堂之高的“秀才C”和“兵C”。显然，人民群众就像老子言中的“水”。一方面，人民群众最柔弱，处江湖之远，是分散的老百姓，是行政相对人;另一方面，遵循“天下莫柔弱于水，而攻坚强者莫之能胜”的道理，老百姓又最坚强，是整体性的人民，也是公权力的最高制约者。最后，毋庸置疑，这种枢纽是容易断裂的。具体说来，如果越来越多的社会成员逃避公民义务，不遵循理性法则，就会导致人民问责权逐渐弱化，并最终断裂。为了确保人民问责权作为枢纽不致断裂，要从以下两个方面着手：

第一，人民问责权要加强制度建设，通过管理权的常态监管，确保人民问责权作为枢纽不断裂。所谓“常态监管”，是指管理权在人民问责权的间接督促下，派出“秀才B1”和“兵B1”，对少数违反理性法则的社会成员进行问责（见图3）。

在示意图中：（1）一般情况下，一个社会总是有多数社会成员遵循理性法则（即X领域的社会成员），从而汇聚成强劲的人民问责权。同时，一个社会也总会有少数社会成员违背理性法则（即Y领域的社会成员），不仅弱化了人民问责权的聚合度，也直接破坏了社会秩序。（2）在人民问责权的间接督促下，管理权直接问责Y领域的少数社会成员。一方面，通过问责把少数成员重新赶回到X领域;另一方面，通过惩罚少数社会成员，能够震慑X领域的动摇分子。本文将这种管理权的常態监管称之为人民问责权的自噬①式问责。也就是说，人民问责权为了自身有机体的健康，对少数社会成员予以主动问责。显然，自噬式问责越发达，社会成员从X领域转到Y领域的几率就越小，人民问责权作为枢纽濒于断裂的几率也就越小。

第二，人民问责权要加强理性教育，让更多的社会成员洞悉管理权的非常态监管，确保已经断裂的人民问责权迅速修复。正常情况下，自噬式问责具有的新陈代谢功能，足以保证X领域的社会成员越来越多和人民问责权的日益强大。但是，如果制度突然失灵，多数社会成员都从X领域转到Y领域，此时，人民问责权作为枢纽会迅速断裂，自噬式问责也就不复存在①。人民问责权断裂后，管理权告别自噬式问责，开始自作主张地对全体社会成员实施非常态监管。所谓“非常态监管”，是指管理权派出“秀才b”和“兵b”，直接监管全体社会成员（见图4）。

在示意图中：（1）虚线箭头说明在多数社会成员涌入Y领域后，人民问责权已经断裂。相应的，问责权对管理权的监管以及管理权对Y领域的常态监管也开始断裂。（2）在常态监管虚化后，管理权派出“秀才b”和“兵b”对全体社会成员实施非常态监管。所谓“秀才b”，就是管理权以权力滥用的事实告诫Y领域的多数社会成员：如果多数社会成员都钟情Y领域，人民问责权必然会断裂，那么公权力滥用和治理失败②也会接踵而至，结果每个社会成员都要吞下治理失败的苦果。所谓“兵b”，意指公权力并非说说而已，随着更多社会成员涌入Y领域，治理失败的皮鞭会愈发抽打在每个人身上。

显然，这种管理权不作为和乱作为带来的治理失败，对全体社会成员都是一种更为严厉的问责。[5]因此，要加强理性教育，让全体社会成员都洞悉非常态监管的错误本质与内在逻辑，从而能够自觉地从Y领域回归到X领域。恩格斯有句名言：“一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。”[6]这里的“聪明”，就是富有理性精神，这里的“灾难和错误”包括人民问责权断裂后的治理失败。全体社会成员越是富有理性精神，就越能够做到“多难兴邦”，迅速回归X领域并再次聚合成强大的人民问责权。总之，在制度建设和理性教育的双轮驱动下，迫于管理权的常态监管和非常态监管，社会成员不致大量涌入Y领域，人民问责权作为问责循环系统的枢纽，从根本上不致轻易断裂，问责制度化和制度问责化才能愈加完善。

参考文献：

[1] 王平.理性化问责的理论逻辑[M].合肥：安徽人民出版社，2016：26.

[2] 张维迎.博弈与社会[M].北京：北京大学出版社，2013：20.

[3] 邓小平.邓小平文选（1975-1982年）[M].北京：人民出版社，1983：293.

[4] 邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[5] 霍布斯.利维坦[M].北京：商务印书馆，1985：141.

[6] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第39卷[M].北京：人民出版社，1976：149.

责任编校    陈 瑶