法治视域下信访与法律的关系研究

摘要：信访、行政复议、行政诉讼在公民权利救济方面，具有某种较强的制度选择关系。但在实际生活中，人们“信访不信法”、“亲信疏法”的做法对法治体系建设造成了严重的消极影响，不容忽视。因此，我们要加强信访与法律的互动衔接，重新定位信访制度功能，深化司法制度改革，加强法律权威，相辅相成，共同推动社会治理。

关键词：法治建设;信访;行政复议;行政诉讼

一、引言

新时期下，随着社会结构转型及国际形势紧张局面的出现，我国社会矛盾也愈加激烈，愈加错综复杂。面对大量的社会矛盾纠纷，民众往往更倾向于“亲访疏法”的解决机制，“信访不信法”成为大多数人的共识。信访制度本是行政救济、司法救济之外的辅助政制（郭松民，2004），但从实际来看，信访已成为大多数维权案件的优先选择，甚至有压过司法救济的苗头。《乡土中国》提到，在乡土文化的长期影响下，人民普遍具有“厌讼”心理，而认为信访是更加简捷、高效、温和的权力救济手段（叶笑云、阎巧玲，2008）。 此外，传统人治观念、“青天”思想的深远影响，当事人法律素质亟待提升等，均是信访救济先于司法救济的客观原因。

二、法治视域下信访与法律的关系

（一）信访制度与行政复议

信访与行政复议均可作为行政争议的纠纷解决机制，但二者之间也具有明显区别。第一，从制度属性来看。信访制度更偏于政治考量。信访制度一经诞生，就承担着维护社会稳定、联系人民群众的重任。第二，从执行标准来看。信访制度较于行政复议严格的执行标准而言，人治色彩更加浓厚。即使处理同一个信访案件，不同的部门、工作人员也可能会做出不一样的处理结果。第三，从法律地位来看。凡是依法被行政复议渠道吸纳解决的案件，就排除在信访受理事项范围之外。换句话说，行政复议的法律地位远高于信访制度。第四，从适用范围来看。11种具体的行政行为被归于我国行政复议的受理渠道。相比而言，信访事项的受理范围更为广泛，除信访条例规定的排除事项以外，其他行政机关极其工作人员的职务行为均属于信访受理的事项范围。从法律制度的规范来看，信访是排除司法手段适用之后的救济选择。但根据2013年全国人大常委会的一次社会调研来看，大概2/3的调查对象从未使用或者不了解行政复议制度，余下1/3的受访者由于担心行政复议过程中可能产生“官官相护”、“徇私舞弊”现象而对其缺乏信任。

（二）信访制度与行政诉讼

在当代社会，信访制度发挥着公民权利救济与公民政治参与两大方面的重要作用。涉及权利救济的信访案件，与现有的司法体系高度重叠。许多行政诉讼事项也可以通过人民信访渠道予以解决，这就容易导致两种权利救济手段冲突，造成“双轨并行”的局面（杨小军，2016）。由于行政诉讼时间周期长、金钱成本高、程序设置繁琐等制度缺陷，信访救济应用更为频繁。行政诉讼是我国法律体系的重要组成部分，其运行机制遵循着严格的程序限制。根据案件内容和难易程度，行政诉讼通常会采取不同的适用程序。按照时间长短来看，完成简易程序、普通程序、二审程序的全部过程，至少分别需要一个月、三个月、六个月的时间长度。如果再加上中止审理、鉴定、调解的时间，一个诉讼案件拖个一两年也是十分常见的（武飞，2013）。在处理效率方面，信访相比于行政诉讼更具优势。对于问题简单、事实认定清晰的案件能够当场办结的就当场办结;不能够当场办结的，应当予以登记，并在受理之日起的两个月内办结;对于问题重大或者情况复杂的信访问题，延长办理期限不超过30天。而且，领导定期约访接访、网上信访、领导包案化解、信访督查等制度客观上加速了信访案件办理，很多情况下都能够在期限届满之前完成办理。

但信访制度的广泛适用可能会削弱我国的司法权威。二者分属于政治体制与司法体系，但面对同一个利益诉求或同一类诉求，行政诉讼与信访均可予以处理。制度并行，必然会产生“制度选择”和“制度渗透”。但从具体实践来看，信访渗透到讼诉制度的情况更为普遍，而较少有诉讼制度渗透到信访之中。

三、加强信访与法律的互动衔接

（一）重新定位信访制度的功能

从前述的分析来看，信访对法治建设的消极影响不容忽视，弱化甚至是取消信访制度的呼声甚嚣尘上。但笔者认为：“存在即合理”，信访作为一项极具中国特色的制度，在维护群众利益、解决社会矛盾、维系社会稳定方面长期发挥着重要作用。片面盲目地取消信访并不现实，也并不合理。信访制度未来改革的方向在于如何对其功能进行准确定位，减少“越位”、“错位”。学者于建嵘（2004）提出，信访制度应该回归为公民政治参与的手段，淡化社会权利救济的功能，以此来保障司法体系的权威。

（二）深化司法制度改革，加强法律权威

当前“信访不信法”现象普遍存在的根本原因在于司法制度无法真正解决好群众的利益诉求。因此，新时期下，我们要继续深化、推进司法制度改革，让司法发挥主导作用。一方面，要加强司法机构独立性，防止行政化、地方化渗透。优化司法机构队伍，大大提升法官、律师的专业程度。另一方面，要加强立法，填补上法律与实际社会生活之间的制度空隙，重视法律制度的实际可操作性。

（三）明确规定信访和法律的衔接标准

在纠纷解决方面，信访常常作为行政复议、行政诉讼的补充性制度，弥补法律救济缺乏的实体正义。对于畏惧法律、不了解法律的行政相对人而言，是一个必要的诉求表达媒介。但为了避免信访和法律适用的无序现象、节省行政成本、提高行政效率、保障司法终局效力，我们应该明确规定信访和法律的衔接标准。一方面，要从法律层面，明确划分信访、行政复议、行政诉讼等各自的受案范围。适当扩大行政复议、行政诉讼窗口，使大部分行政救济案件能够纳入其中依法解决。改变“信访是个筐，什么都往里装”的局面，将信访受案范围限定于政治参与中的权力监督。另一方面，明确法律的前置性功能，凡是依法应该导入行政复议、行政诉讼程序的案件，信访部门一概不予受理。同时，对已经产生终局效力的司法案件，信访部门也一律不重复受理。

四、结语

信访是中国传统社会中百姓请愿、伸冤、进京告状等利益申诉形式在现代社会的缩影，是正式法律制度的替代物（Carl F.Minzner，2006）。与法律相比，信访更具中国特色，且更符合我国乡土社会的特性。此外，从国家政策的达成来看，信访制度高效、便捷的特征减少了行政成本，符合“简约主义”的治理方式（黄宗智，2008）。但在实际生活中，“信访不信法”、“亲信疏法”对法治体系建设造成了严重的消极影响，不容忽視。因此，在未来信访制度改革中，要加强信访与法律的互动衔接，在重新定位信访制度功能的同时，深化司法制度改革，加强法律权威。发挥好信访、行政复议、行政诉讼的各自优势，共同推动“依法行政、依法治国”格局的早日实现。

参考文献

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作者简介：

徐张欢（1995.10-）女，汉，籍贯：四川，学历：在读硕士研究生，单位：中南财经政法大学，研究方向：基层治理与政府创新