公众参与城市绿色空间管理维护——以坦纳斯普瑞公园为例

邓 炀

王向荣*

“联合国人口司(The United Nations Population Division)的研究表明：目前世界上有一半的人口在城市生活，而30年后会有约2/3的人在城市生活”[1]。随着社会的发展城市化不断加速，紧随其后是人口激增带来的拥挤以及工业发展导致的污染，人们逐渐接受了“城市化进程不可逆转”[2]同时也意识到城市绿色空间的重要性，“城市绿色空间为人们带来一系列益处”[3]，并最终让城市生活充满活力，愈加健康。我国现阶段对城市绿色空间的重视多体现在前期规划设计阶段，对后期管理维护的关注度不高，加之资金不足、管理不当、人力紧张，最终不少精心设计的城市绿色空间蜕变为不安全、不舒适的无人问津之地。如今，美国、英国、荷兰等国相继出现了公众参与城市绿色空间管理维护的趋势，一些公益性组织、以社区为基础的团体和个人有组织地或自发参与到城市绿色空间的发展和管理维护中，缓解了管理维护面临的压力，促进了城市绿色空间的发展，对中国城市绿色空间管理工作具有很强的借鉴意义。本文从公众参与城市绿色空间前期规划设计阶段的历史，及参与后期管理维护的新趋势切入，选取美国波特兰市坦纳斯普瑞公园(Tanner Springs Park)作为典型案例进行分析，并尝试总结对我国的启示。

1 研究背景

1.1 公众参与城市绿色空间前期的规划设计

图1 “市民参与的阶梯”(作者改绘自参考文献[4])

图2 Liz Christy花园(引自http://www.lizchristygarden.us)

“公众参与源自美国，加拿大其后”[4]。20世纪60年代，二战后西方国家社会矛盾尖锐，“公众参与”成为平息矛盾的政治手段，到“70年代开始影响专业设计领域”[5]，1965年美国规划师保罗·戴维夫(Paul Davidoff)发表了《规划中的倡导与多元主义》(Advocacy and Pluralism in Planning)，提出“在规划过程中规划师可以从群众那里学习社会的脉络和价值观”[5]；1969年谢莉·安斯汀(Sherry R.Arnstein)发表了《市民参与的阶梯》(A Ladder of Citizen Participation)，“根据市民参与的程度将公众参与分为8级3个层次”[6](图1)。“公众参与”(Public Participation)被定义为“居民、游客、相关利益团体和专业人士，通过研讨协商的方式共同参与到城市规划和景观设计的各个阶段”[7]。近年来许多国家通过立法来确保公众参与在城市规划领域的推行，公众参与“成为设计的一个不可缺少的过程”[8]，并逐步拓展到有关城市绿色空间的设计中。

城市绿色空间包括“与建筑相关的绿色空间(屋顶花园、绿墙、中庭等)、小尺度绿色空间(社区公园、行道树等)、滨水空间、公园、自然保护区、墓地、社区农园、农业用地以及由水主导的‘蓝色空间’”[9]。“公众参与程度是决定城市绿色空间设计成功与否的重要因素”[10]，伊斯坦布尔理工大学城市与区域规划系TüzinBaycan-Levent教授通过粗集数据分析法(Rough Set Analysis)比较了欧洲23座主要城市在城市绿色空间政策制定、规划设计及维护管理方面的工作，发现设计阶段公众的积极参与、政府管理部门与志愿者组织的良好协作是城市绿色空间成功的关键。“我国在20世纪80年代末开始引入公众参与的概念，至今在城市规划和环境保护等领域均有理论研究和实践”[11]“北京市在编制2008年绿色奥运规划、奥林匹克公园规划及比赛场馆设计过程中，多次举行展览，听取群众对方案的意见，收到很好的效果”[12]“上海黄浦江东岸公共空间贯通规划设计项目依据公众参与反馈的信息，提出了具有针对性的设计策略，为我国城市更新规划设计提出了可供借鉴的宝贵经验”[13]。

1.2 公众参与城市绿色空间后期的管理维护

1.2.1 动因分析

城市绿色空间是邻里交往的重要场所，“公众对参与到城市绿色空间项目的设计过程有本能的热情”[14]。伴随城市的发展，市民对城市绿色空间的要求不断提高，进而萌生了参与管理维护的意愿。

全球金融危机是另一重要动因，英国“政府用于公园管理维护的财政拨款从2010年到2013年下降了20%”[15]“柏林用于城市公园管理维护的财政拨款从1993年的六千万欧元锐减至2003年的两千万欧元”[14]。美国公园和游憩部(Parks and Recreation Department)受预算所限，部分公园只能进行最基本的安全管理。资金投入直接关系到公园管理质量，仅靠政府的力量无法达到公众的要求。为扭转局面，一些国家的“政府管理部门尝试将城市绿色空间的管理维护委托给由市民组成的社区组织”[16]“市民、企业、非政府组织、民间团体参与到发展、管理城市绿色空间中”[17]，逐渐形成了“从政府管理到公众参与管理”[9]的新趋势。

1.2.2 发展方向

新趋势大致有5种发展方向。

1)以市民为主体的民间组织在政府部门监管下管理维护特定的城市公园，负责日常管理。如英国爱丁堡的“公园之友组织”(Friend of Parks Group)、美国波特兰公园“朋友和伙伴”(Friends ＆ Partners)组织。

2)主要目标是推进环境教育。荷兰阿姆斯特丹的市民组织以De Ruige Hof公园(4.86hm2)为基地，围绕生物多样性保护，开展丰富的环境教育活动。

3)自发性建设、管理社区花园(Community Garden)、社区农园(Allotment Garden)。建于1973年的纽约莉斯·克里斯蒂花园(Liz Christy Community Garden)是这类社区公园的鼻祖(图2)，属纽约公园游憩部所辖，由志愿者进行日常维护；意大利米兰一座占地120hm2的博斯康尼塔(Boscoincittá)公园是由当地非政府组织(Non-Governmental Organization)在公园管理部门的帮助下建成的，是米兰重要的儿童环境教育基地。

4)利用网络交流平台进行管理评估。芬兰赫尔辛基(Helsinki)的市民通过填写网络调查问卷选出最受欢迎的绿色空间，并就管理维护提出建议。

5)环境监测。美国“路易斯安那救援队”(Louisiana Bucket Brigade)在化工厂附近的居住区采集空气样本，监测空气质量，敦促政府和企业整改。

2 以坦纳斯普瑞公园为例，探讨公众参与的新趋势

游憩是“美国城市十五大职能之一”[18]，由公园和游憩部PRD负责，具体职能为“提供、运作和管理一系列的主要游憩用地和设施”[18]。“公园与游憩部是美国各类公共机构中对志愿者依赖程度最高的部门，社区志愿者为城市公园游憩活动的顺利展开作出了重要贡献，在人力成本较高的大城市尤为明显”[19]。PRD先后成立了参与具体管理维护的“公园伙伴组织”(Partnerships for Parks)及社区园艺组织“绿拇指”(Green Thumb)，尝试在管理领域向公众开放。波特兰公园游憩管理部(Portland Parks ＆ Recreation)在全市推广了“朋友与伙伴”项目(Friends and Partners Program)，针对不同城市绿色空间制定相应的工作计划，取得了良好的社会效益、生态效益和经济效益。该市坦纳斯普瑞公园自2015年初由“坦纳斯普瑞的朋友”组织(Friends of Tanner Springs)管理维护，成效显著，本文将以此作为典型案例深入分析。

2.1 第一阶段：联合公众参与的前期规划设计阶段

公园位于市中心(图3)，是1999年城市更新计划的系列公园之一，占地0.92 英亩(0.37hm2)，由戴水道(Atelier Dreiseitl)公司设计，2005年开放。先后荣获2006年美国景观设计师协会(ASLA)俄勒冈州景观设计优胜奖、2011年美国城市土地协会(ULI)公共开放空间设计奖。设计基于历史，将现代都市生活与区域自然历史相连，通过对威拉米特河谷(Willamette Valley)典型丘陵地貌的模拟，再现了橡树稀树草原(Oak Savanna)和山地草原(Upland Prairie)①的群落特征。公园分3个区域(图4)，水系是对历史上区域水文特征的转译，涌泉象征坦纳河(Tanner Creek)源头，小溪隐喻坦纳河，低地池塘象征库奇湖(Couch Lake)(图5)。

波特兰绿色工作组织(Green Works,P.C.)、波特兰公园和游憩管理局、波特兰发展委员会(Portland Development Commission)等部门参与到整个设计过程，于2003年1—6月组织了系列社区研讨会，向公众展示设计方案，听取意见、指导方案实施，公园是政府管理部门、专业设计团队和社区居民共同参与的结果，公园名字也是采用居民投票的方式确定的。

2.2 第二阶段：缺失公众参与的后期维护管理阶段

图3 公园区位(作者绘)

图4 种植分区图(作者改绘自PP＆R Tanner Springs Park Operations ＆ Maintenance Manual)

图5 水系设计是对区域历史水文特征的转译(作者改绘自PP＆R Tanner Springs Park Operations ＆ Maintenance Manual)

依据管理主体不同分2个时期。2005—2009年由PP＆R与专业维护公司共同管理。清除入侵植物是管理维护的首要难题，入侵植物会快速侵占原生植物生长空间、危及群落稳定、制约公园的可持续发展，最初设计的24种典型原生植物品种，在专业团队的管护下约1/3消亡。入侵动物如鱼类被游人、水鸟带入池塘、湿地，其代谢物产生大量氨，导致水质恶化，原设计池塘自净系统失效。

2009—2015年以PP＆R管理维护为主。针对入侵植物PP＆R的专家认为，除草剂可以有效去除，但考虑到其对人体及环境存在的安全隐患，手工清除是最佳方案；针对入侵动物对池塘、湿地的威胁，除常规维护，长期持续的专业监管更为重要，仅靠PP＆R的力量难以实现。因此从2009年初志愿者开始不定期参与到管理维护中，但由于没有固定团队，工作缺乏系统性，成效并不显著，外来物种入侵和本土植物消亡的状况并没有明显好转。

2.3 第三阶段：引入公众参与的后期维护管理阶段

2015年初公园开始由“坦纳斯普瑞的朋友”组织在PP＆R的监管下进行管理(图6)，经过4年多的努力，一度被入侵物种困扰的公共空间成为可持续发展的典范和明星社区公园。

2.3.1 组织成立

公园发展的客观需求和公众的热情是促使“坦纳斯普瑞的朋友”成立的两大主要原因。周边社区的居民达成共识，认为公园需要通过更细致的管理才能摆脱困境。2015年初居民代表向PP＆R递交了申请书，获批准后，与PP＆R共同制定了谅解备忘录，组织正式成立。

2.3.2 组织运营

每周进行3 次集体管理维护活动，大约1.5～2.0h/次。实行弹性管理模式，成员可提前一周告知负责人可参加活动时间，便于工作安排。组织的运营费用大部分来自PP＆R的拨款，资金不足时也接受社会捐赠，费用主要用于制作宣传手册、网站维护、志愿者专业培训、池塘维护监管及组织工作，PP＆R提供维设备和植栽材料，聘请经验丰富的植物学专家对成员进行专业培训，教授入侵植物识别、栽植和维护的基本知识，PP＆R还编制了专门针对该公园的手册指导公众管理维护工作的开展。

成员招募由PP＆R协助，申请者需向PP＆R递申请表，通过审核后方可正式加入团队。组织规模从成立之初的9人，发展到2017年的20人，影响力在不断扩大。

2.3.3 具体工作

1)日常养护。

清除入侵植物是公园维护的主要内容，在与P P＆R 和波特兰霍伊特植物园(H o y t Arboretum)的植物学家沟通交流后，“坦纳斯普瑞的朋友”(下文简称“朋友组织”)最终决定采用人工清除的方式，以保证游人安全并兼顾公园的可持续发展。人工清除入侵植物、收集本土植物种子是常规养护工作的重点。除此之外还要进行修剪、除草，清理水系、保持步道及公共设施清洁，原生植物的补植及湿地清淤等工作。

2)监测记录。

“朋友组织”负责监测记录公园水体水质状况，一旦发现异常，便及时上报PP＆R；记录公园入侵植物(图7)和入侵动物(鲤鱼和牛蛙)的种类、数量及清除情况；编制《坦纳斯普瑞公园入侵植物识别手册》；统计各区植物花期、花色高度；跟踪拍摄野生动物在公园的活动状况(图8、9)②；建立了工作日志体系，将公众参与管理维护的方法及效果记入其中，为未来工作的开展提供依据；记录游人数量变化，还邀请公众参与维护效果评估，通过线上线下结合的方式征集意见，进一步完善评估机制。

3)生态修复。

黑脉金斑蝶(Monarchs)是地球上唯一会迁徙的蝴蝶，生活在北美，每年秋季南迁、春季北归。近20年来，由于生境的破坏黑脉斑蝶在加利福尼亚沿海越冬的数量下降了74%。坦纳斯普瑞位于迁徙范围内，为了吸引黑脉斑蝶停留，在和PP＆R的专家沟通后，“朋友组织”从2015成立后不久便开始在公园内种植马利筋属(Asclepias)植物(黑脉斑蝶的主要食物)，为促进区域生态恢复而努力。

4)环境教育。

图6 Friends of Tanner Springs在进行公园维护(引自http://livingnewurbanism.blogspot.com/2015/10/tanner-springs-tonic-of-wildness.html)

图7 入侵植物(引自https://friendsoftannersprings.org)

图8 公园中的脊椎动物(引自https://friendsoftannersprings.org)

图9 公园中的无脊椎动物(引自https://friendsoftannersprings.org)

“朋友组织”的成员作为“社区科学家”，积极参与到珍珠区中小学校环境教育项目中(图10)，负责策划讲解，呼吁更多的人关注栖息地保护和区域生态修复。同时还通过网站(www.friendsoftannersprings.org)和社交软件即时发布公园最新动态及活动信息、收集意见建议，让公园与社区生活紧密相连，充分发挥社区公园的环境教育和服务功能。

2.3.4 成效

截至2017年底，共有71种原生植物在公园中茁壮成长，其中包括56种原生草原植物和15种水生植物，收获了19种橡树稀树草原原生植物种子，有效地控制了入侵物种的数量和种类，优美的环境还吸引了野鸭、大蓝鹭等约11种飞禽在此筑巢活动，“朋友组织”为保护草原栖息和生物多样性地作出了卓越的贡献。社区居民在此举行婚礼和派对，公园成为日常生活的一部分，被誉为波特兰最受欢迎的社区公园、最具影响力的城市名片(图11)，是波特兰的骄傲。

2.4 公众参与管理维护的积极意义

公众参与后期管理维护能缓解管理部门因资金和人力不足导致的管理危机，有助于城市绿色空间的全面持续发展。城市绿色空间在公众精心地管理维护下渐日臻佳境，吸引市民到户外活动，亲近自然、收获健康。获益的市民愿为城市绿色空间的发展多作贡献，越来越多的市民参与其中，最终形成良性循环。

公众参与后期管理使得市民对城市绿色空间的满意度得到提升，促进了社区的繁荣稳定。参与管理的市民作为使用者，他们了解公众需求，因而会努力促成城市绿色空间朝着与公众诉求契合的方向发展。如PP＆R负责管理维护的城市绿色空间面积占全市总面积的12%，维护面积大、种类多、难度系数高，但通过实行公众参与管理维护策略，在2016年的全市民意调查中，居民对公园的满意度高达84%。

图10 公园里的环境教育课(引自http://oldsite.theintertwine.org/parks/tanner-springs-park)

图11 波特兰最受欢迎的社区公园(引自http://www.cosmopolitanpearl.com/pretty-in-pink-party-at-tanner-springs-park/)

图12 荣星花园(引自https://www.sow.org.tw/info/news/20150918/4110)

公众参与后期管理利于提高公众环境保护意识，推动了城市的可持续发展。城市绿色空间是环境教育的最佳课堂，而参与管理维护本事就是学习的过程。如PP＆R利用所辖自然保护区、公园等城市绿色空间为中小学、幼儿园提供环境教育的平台；市民可以定期参加PP＆R组织的栖息地恢复、河流净化、社区农园等活动，环保意识在参与中不断提升，最终实现了PP＆R“健康公园，健康波特兰”(Healthy Parks,Healthy Portland)的城市发展目标。

3 对我国城市绿色空间管理维护工作的启示

目前我国城市绿色空间管理维护工作中面对的主要问题是：维护资金及人力物力不足、游人素质亟待提高。伴随着我国城市社会经济的快速发展，国家对城市绿色空间建设愈加重视，投入力度不断加大，以北京为例，在市园林绿化局注册的公园“数量从2000年的122个[20]增长到2016年底的365个，增长率高达199%；面积由7742.66hm2[20]增长到13881.126hm2③，增长了79%”。加之公众对高品质城市生活的客观需求，进而对城市绿色空间管理维护工作提出了更高的要求。公众参与城市绿色空间的管理维护是被美国等多国证明的可行之道，能够使城市绿色空间的发展更贴近公众需求，利于提高政府决策的科学性，最终达到城市绿色空间可持续发展的目的。公众参与引入“城市绿色空间的规划和管理中能够让更多的人受益”[21]。因而，需要通过对相关理论和成功案例的研究，逐步摸索出一套适合我国国情的参与制度和管理办法，最终走出城市绿色空间的管理困境。

我国大多数城市绿色空间的管理工作是由政府相关部门负责，通常由其下属机构或委托有资质的企业来具体执行。应该说目前“对公众参与的研究和实践、理论创新、具体实施和运用等方面和西方国家相比还存在较大差距”[11]，但我国公园管理部门也逐渐意识到这一问题，希望通过探索逐步调整，最终实现政府、市民及游客共治共管城市绿色空间，将传统的对抗式管理转变为协商式管理，降低管理成本，提高管理效能。现已开始践行的有：市民志愿者参与公共秩序维护及导览讲解服务，如深圳香蜜公园；市民参与公园管理，台湾的市民志愿者在荒野保护协会的带领下，自2014年连续4年手工清理维护台北市荣星花园，推进都市“公园生态化”及“萤火虫抚育计划”，成效卓著；企业捐资建设城市绿色空间，如北京阳光星期八公园；市民参与建设社区花园，如北京科育园社区花园④；组织在郊野公园中开辟市民农园，如北京八家郊野公园。公众参与是一种自下而上的管理模式，要建立行之有效的管理机制来确保志愿者与管理部门协作；管理部门应充分发挥其在技术上的先进性，加强公众参与进行督导，确保公众参与的可持续发展；微型绿地、口袋公园等新型绿地与社区关系密切，公众关注度高，规模相对较小，建议将此类公园作为试点。

2018年习近平总书记提出了对城市生活的期望：“一个城市的预期就是整个城市是一个大花园，老百姓走出来就像在自己家里的花园一样。⑤”广大市民通过参与增强了对城市的认同感和归属感，成为高品质城市居住空间建设的重要力量，最终推动了城市的发展和社会的进步。

致谢：感谢“坦纳斯普瑞的朋友”组织发起人米歇尔·夏皮罗女士(Michele Shapiro)给予的帮助和鼓励。

注释：

① 橡树稀树草原上层植物以橡树为主，下层为小灌木丛、牧草和多年生花卉。山地草原由多年生草本植物构成的小型群落，主要牧草品种有加州扁茅草(California danthonia)、野生黑麦草(Elymus glaucus)等。历史上靠闪电引起的野火和原住民卡拉普亚人通过火烧的方式清除入侵物种、维持其生物多样性和土壤活力。

② 图10中的野生脊椎动物从1至11分别是：大蓝鹭、鱼鹰、绿头鸭、雪松太平鸟、美国知更鸟、灌丛鸦、安氏蜂鸟、哥带鹀、麻雀、黑头山雀、岩鸽；图11中的野生无脊椎动物从1至11分别是：蜻蛉、灰色细纹蝶、螳螂、火焰蜻蜓、赤蜻、瓢虫、蜗牛、香蕉蛞蝓、甲虫、蜘蛛、蜜蜂。

③ 来源：2016年的相关数据由北京市园林绿化局提供。

④ 2017年“自然之友”发起社区花园营建活动，科育园社区花园成为北京首个由居民营造管理的社区花园。

⑤ 来源：2018年2月，习近平总书记视察成都天府新区时的讲话。